Как известно, нет однозначного подхода к пониманию сущности местного самоуправления. Существуют масса различных мнений, на основании которых сформировались две основные концепции к пониманию сущности данного явления. Это англосаксонская и континентальная концепция. В них есть как положительные, так и отрицательные аспекты, они кардинально отличаются друг от друга, но связывает их одно: разъяснение вопроса о сущности местного самоуправления. Очевидно, что эти концепции отличаются друг от друга кардинальным образом, но существует и третья модель – смешанная. Так будет ли смешанная модель существенно отличаться, например, от континентальной? Четко проследить этот момент можно на примере законодательства стран России и Германии
Вообще, европейская (континентальная) концепция, возникла во Франции и получила большое распространение в странах Латинской Америки, а также в России. Главное отличие данной концепции состоит в том, что местная власть обладает меньшей автономией, в данном случае государственные органы берут по контроль местное самоуправление, тем самым единство и централизованность власти усиливается. В связи с этой концепцией, местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения, и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения. [1, с. 27]
Англосаксонская модель, напротив, характеризуется самостоятельностью муниципальных образований, отсутствием вмешательства в их деятельность органов государственной власти. Местные органы обладают высокой степенью автономности без прямого подчинения вышестоящим органам. Данная модель распространена в Великобритании, Австралии, Канаде и т.д
Необходимо обратиться к понятию местного самоуправления России и Германии для выявления сходства и различия. Понятие местного самоуправления в Германии, закреплено в Конституции (Основном законе), а именно в части 2 статьи 25, согласно данной норме, местное самоуправление – это право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. [3, ст 25] В Российской Конституции также закрепляется понятие местного самоуправления, но данный термин раскрывается лишь в профильном законодательстве, исходя из чего, можно утверждать, что согласно Конституции РФ местное самоуправление – это основа конституционного строя. [2, ст 12] А согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. [4, ст 1]
Таким образом, анализируя данные нормы, можно выделить ряд общих признаков, таковыми являются:
- Местное самоуправление – основа государственного устройства для обеих стран. Это становится ясно благодаря тому, что данное понятие закрепляется в Конституции обоих государств, следовательно, является необходимым элементом в публичной власти, основополагающим принципом организации современного демократического общества
- Местное самоуправление – это система правоотношений, в результате которых самостоятельно решаются вопросы местного значения. Действительно, выдержки из нормативных актов, как России так и Германии дают понять, что вопросы местного значения решаются самостоятельно, без вмешательства иных органов публичной власти
- Основной субъект – население. Именно народу принадлежит вся полнота местной власти и в том и в другом случае
- Еще одним существенным сходством является то, что в обоих странах действуют принципы Европейской хартии местного самоуправления, таким образом, можно говорить даже о некоем единстве правовой базы
Однако существует и целый ряд отличий местного самоуправления в России и в Германии, именно на основании этих отличий и можно проследить доктринальные различия между смешанной и континентальной системой местного самоуправления. Как в России, так и в Германии единый подход к задачам местного самоуправления, но оформление в законодательстве этих задач отличается существенным образом. Законодательство России четко предусматривает перечень вопросов местного значения, в Германии же федеральный законодатель исходит из принципа "всеохватывающей компетенции" общин, следовательно, компетенция четко не обозначена. [5, с. 3]
На Федеральном уровне Основным законом Германии [3, §§1-3 ст. 28] установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Таким образом, в Германии на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления. Здесь четко прослеживаются элементы англосаксонской модели, так как самостоятельность общин в этой части, гораздо выше, чем предусмотрено европейской моделью. Но также следует сказать, что в Германии в отличие от России и нет профильного законодательства в этой части, потому статья 28 Основного закона регламентирует лишь поверхностно основные гарантии, всё остальное в компетенции общин : «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества»
Согласно Конституции Российской Федерации: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление" [2, ст.12], "Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту…" [2, ст.133] . Таким образом, в России на федеральном уровне установлены основные гарантии местного самоуправления, где местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Помимо вышесказанного, Германия в большей степени делегирует государственные полномочия именно органам местного самоуправления. Иными словами, не только ФРГ, но и федеральные земли - субъекты государственного управления. Районы и коммуны осуществляют порученные им функции в качестве институтов самоуправления от имени государства. В России есть подобный правовой механизм, он закреплен в главе 4 профильного законодательства, но различие в том, что для делегирования полномочий в Российской Федерации предусмотрен многоэтапный процесс, который завершается изданием отдельного федерального закона или закона субъекта о наделении органа местного самоуправления какими-либо государственными полномочиями. В Германии же процедура не требует принятия отдельного закона, местное самоуправление является субъектом государственного управления согласно Конституции. В России, как уже отмечалось, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти [4, ст.34]
Таким образом, становится очевидно, что Россия имеет ряд как сходств, так и различий с ФРГ. Тем не менее, я считаю, что в скором времени сходств можно будет выделить гораздо больше. Объективно, что германская модель организации местного самоуправления является одной из самых демократичных, Россия в свою очередь, также уже на протяжении долгого времени на пути демократизации. Именного с Германией у России существует общность федеративной формы государства и схожесть форм правовых систем, что дает возможность заимствовать опыт организации местной власти. Местное самоуправление – это важнейший элемент функционирования гражданского общества, потому особенно важно анализировать опыт зарубежных стран, для усовершенствования своей отечественной системы и модернизации законодательства.
Список литературы:
- Джагарян Н.В. «Местное самоуправление в Российской Федерации: основы конституционной концепции и тенденции развития в контексте национальной муниципально-правовой традиции»
- Конституция Российской Федерации
- Конституция Федеративной Республики Германии
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
- Фокина Н.С. «Сравнительный анализ определений местного самоуправления в Российской Федерации и Федеративной республики Германии»