В действующем российском законодательстве закреплена гарантия на правовую защиту вещных и обязательственных прав на земельные участки, и как следствие, четко регламентируются основания принудительного прекращения этих прав. В последние годы растет потребность в детализации оснований и порядка принудительного прекращения права собственности на землю, как путем разъяснения действующих, так и создания дополнительных правовых норм.
Право частной собственности, включая право собственности на землю, признается и охраняется Конституцией Российской Федерации [5]. Следовательно, вне зависимости от основания принудительного прекращения права собственности на земельные участки, действия и решения публичных образований должны базироваться на принципе главенства интересов общества и граждан. Регулировать использование земельных участков и осуществлять охрану земель необходимо в интересах общества в целом при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком [4].
Конституцией РФ, а так же ст. 306 ГК РФ гарантируется, что обращение земельного участка в государственную собственность, будет производиться с возмещением стоимости этого участка, а так же других убытков причиненных собственнику.
Несмотря на довольно обширный перечень правовых норм, регулирующих принудительное прекращение права собственности, существует большое количество пробелов и несогласованностей, которые приводят к нарушению прав собственников земельных участков. Рассмотрим некоторые из наиболее значимых проблем для правоприменения на примере такого основания принудительного прекращения права собственности, как «изъятие для государственных и муниципальных нужд».
Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусмотрено и регламентируется сразу несколькими нормативно - правовыми актами. Согласно положениям ст. 279 ГК РФ в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется прекращение права собственности гражданина или юридического лица на такой земельный участок [3]. Поводом для прекращения прав служит заключенное соглашение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд или вступившее в законную силу решение суда о принудительном изъятии земельного участка.
В силу положений статьи 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных данной статьей. Однако в последнем пункте статьи 49 ЗК РФ законодатель установил, что могут быть установлены и «иные основания, предусмотренные федеральными законами». Такое расширение возможных случаев изъятия для публичных нужд создает почву для различного рода ущемлений прав собственников.
Некоторые исследователи уверенны, что законодатель, закрепляя различные исключительные случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предусматривая возможность установления законами иных обстоятельств их изъятия, в то же время не предусматривал возможности установления этими законами иного порядка изъятия земель [7]. То есть, какими бы ни были общественные нужды, предусмотренные как ЗК РФ, так и другими федеральными законами, порядок изъятия земельных участков должен быть единым.
Во избежание возможности неправильного толкования понятия «иные основания» и его использования в целях, отличных от предусмотренных, имеет смысл установить все допустимые основания для изъятия земельных участков в ЗК РФ.
Так же, исследуя положения, регламентирующие изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, ряд авторов [1; 8] отмечают абстрактность понятия «государственные и муниципальные нужды», так как в действующем законодательстве не содержится его четкого определения. Как следствие, не понятны критерии для определения государственных и муниципальных нужд, что может способствовать злоупотреблениям со стороны уполномоченных органов и, что более важно, к возможности нарушения конституционных гарантий.
Верховным Судом Российской Федерации (далее по тексту – ВС РФ) была предпринята попытка разъяснить понятие «государственные и муниципальные нужды», что нашло отражение в определении по конкретному делу. В определении ВС РФ указал, что под государственными и муниципальными нуждами могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту [6, с. 7]. Следовательно, решение об изъятии земельного участка должно являться исключительным случаем, которое может быть принято для достижения общественно-полезных целей, осуществление которых невозможно без вмешательства в частные интересы.
На наш взгляд, это объяснение не является полным, поскольку остается неясным, что следует понимать под интересами общества и как определяются общественно полезные цели. Поэтому представляется необходимым законодательно закрепить критерии отнесения земельных участков к «государственным и муниципальным нуждам».
Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд последовательно прописан в главе 7.1. ЗК РФ. В данной главе многими исследователями так же усматривается ряд проблем для правоприменительной практики. Например, в своей статье Воронцова А.А. поднимает проблему отсутствия правового механизма отмены решения об изъятии земельного участка и реституции путем возврата земли бывшему владельцу [2]. Вполне возможна ситуация, когда после осуществления процедуры изъятия, земельный участок используется для других целей, не связанных с первоначальными целями изъятия или же, после реализации государственных или муниципальных нужд необходимость в использовании данного участка отпадает. Нерешенность данного вопроса подтверждается и отсутствием в законодательстве установленного срока реализации изъятого земельного участка. Поэтому, кажется необходимым введение в земельное законодательство нормы, отражающей механизм, по которому решение об изъятии может быть оспорено надзорными органами. Результатом введения подобной нормы, должна быть не столько возможность бывшего собственника вернуть земельный участок, сколько допустимость привлечения к ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за нецелевое использование изъятого земельного участка.
Подводя итоги анализа современного земельного законодательства, хотелось бы отметить, что действующие правовые нормы в целом создают необходимые условия для соблюдения конституционно закрепленных прав граждан, но в тоже время отдельные положения требуют уточнения и конкретизации со стороны законодателя.
Честнов И.Л. совершенно верно заметил, что «Полнота и беспробельность кодекса – это юридическая фикция, опровергнутая жизнью» [9, с. 76], а это значит, что законодательная деятельность в области урегулирования принудительного прекращения права собственности должна продолжаться.
Список литературы
- Воронин Б.А., Чупина И.П., Симачкова Н.Н., Зарубина Е.В, Фатеева Н.Б. Критерии определения оснований изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Московский экономический журнал. 2020. №5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kriterii-opredeleniya-osnovaniy-izyatiya-zemelnyh-uchastkov-dlya-gosudarstvennyh-i-munitsipalnyh-nuzhd;
- Воронцова А.А., Заславская Н.М. Интерактивные методы в преподавании земельного права: Левиафан, или Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Экологическое право, 2015. N 5. С. 34 - 38. URL: https://wiselawyer.ru/poleznoe/80815-interaktivnye-metody-prepodavanii-zemelnogo-prava-leviafan-izyatie;
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N51 - ФЗ (ред. от 31.07.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 15.10.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
- Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 14.03.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
- Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации от 27 октября 2015 г. N 309-КГ15-5924 по делу N А07-21632/2013. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf_ec.php?id=1387626;
- Самончик О.А. Новое в правовом регулировании изъятия земель для государственных и муниципальных нужд // Труды Института государства и права РАН. 2015. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/novoe-v-pravovom-regulirovanii-izyatiya-zemel-dlya-gosudarstvennyh-i-munitsipalnyh-nuzhd;
- Тихонов А.Н. Гражданско-правовое регулирование отношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных или муниципальных нужд: дис. на соиск. учен. степ. к. ю. н: / Тихонов Андрей Николаевич – Екатеринбург, 2019. – 203 с. URL: http://usla.ru/science/dissovet/file/base/1/473/dissert_dl.pdf;
- Честнов И.Л. Теоретические проблемы правоприменения // КриминалистЪ. 2015. №2 (17). С. 76-79.