Аннотация.
Данная работа рассматривает актуальные проблемы реализации национального режима в сфере закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ), а также заказчиками и участниками закупок для государственных и муниципальных нужд в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Особое внимание уделено методическим сложностям, связанным с определением критериев отбора поставщиков и характеристик приобретаемой продукции. Актуальность темы обусловлена регулярным обновлением нормативной базы, в частности изменениями, вносимыми в Постановление Правительства РФ от 23.12.2024 № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – ПП № 1875). Цель исследования – сопоставить параметры норм национального режима, закреплённых в Законах № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, а также выявить неоднозначности в применении положений ПП № 1875 в закупочной практике. В статье проводится анализ действующих норм контрактной системы, законодательства о корпоративных закупках и правил ПП № 1875. На основе результатов применения норм ПП № 1875 предлагаются способы устранения выявленных пробелов и определяются направления для их нормативно-методического закрепления.
Ключевые слова: закупки, приоритет российской продукции, ЕАЭС, национальный режим, запрет, ограничение, преференции, 223-ФЗ, 44-ФЗ, ПП № 1875.
Национальный режим при проведении регламентированных закупок государственными и корпоративными заказчиками выступает одним из ключевых инструментов стимулирования отечественной экономики.
Под национальным режимом закупок понимается совокупность правовых норм, устанавливающих запреты, ограничения и преимущества в процессе выбора поставщиков товаров, направленных на создание благоприятных условий для российских производителей по сравнению с иностранными контрагентами, включая исполнителей и подрядчиков.
С 1 января 2025 года введён единый порядок действия национального режима для закупок, регулируемых Законами № 44-ФЗ и № 223-ФЗ. Постановлением № 1875 утверждены перечни товаров, работ и услуг иностранного происхождения, в отношении которых действуют запреты, ограничения либо преференции для отечественной продукции. Отдельные категории корпоративных заказчиков освобождаются от предоставления национального режима, однако для них сохраняет силу требование о соблюдении минимальной доли закупок товаров, произведённых на территории Российской Федерации.
В целях обеспечения технологического суверенитета государства и стимулирования выпуска отечественной продукции Правительство РФ в рамках Закона о контрактной системе (№ 44-ФЗ) и Закона о закупках отдельными видами юридических лиц (№ 223-ФЗ) установило комплекс требований к поставщикам товаров, работ и услуг для корпоративных, государственных и муниципальных нужд.
Система национального режима включает три основных элемента – запрет, ограничение и преимущество. Соответствующие нормы содержатся как непосредственно в Федеральном законе № 44-ФЗ и Федеральном законе № 223-ФЗ, так и в ряде постановлений Правительства РФ.
Однако при детальном рассмотрении Постановления № 1875, развивающего положения Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ, можно выделить четыре меры, определяющие исключения из национального режима при проведении закупок (далее – «защитные» меры):
- запрет на закупку иностранных товаров (в том числе поставляемых в рамках выполнения работ или оказания услуг), а также работ и услуг, выполняемых иностранными гражданами или юридическими лицами, согласно Приложению № 1 к ПП № 1875. В Приложение № 1 включены: большая часть импортных промышленных товаров, программное обеспечение, базы данных, аудиторские, бухгалтерские и налоговые услуги. Для подтверждения происхождения товара из Приложения № 1 требуется преимущественно номер записи в одном из реестров: Российском реестре промышленной продукции (РРПП), Евразийском реестре промышленной продукции (ЕРПП), а также в реестрах российского или евразийского ПО. При исполнении контракта (договора) замена такого товара на товар иностранного происхождения не допускается; аналогичное правило действует в отношении работ и услуг.
- ограничение закупок иностранных товаров (в том числе поставляемых при выполнении работ или оказании услуг), а также работ и услуг, выполняемых иностранными лицами, по Приложению № 2 к ПП № 1875. В этот перечень включены: промышленные товары, радиоэлектронная продукция, продовольственные товары, медицинские изделия, лекарственные препараты из перечня ЖНВЛП. Подтверждение происхождения товара (за исключением продовольственных) осуществляется в основном через номер записи в реестрах российской или евразийской продукции. При исполнении контракта замена товара на импортный не допускается, если контрактом предусмотрена поставка российского товара.
- преимущество в отношении российских товаров (в том числе поставляемых при выполнении работ или оказании услуг) – при этом работы и услуги под данную меру не подпадают. Постановлением № 1875 «защитная» мера в виде преимущества введена исключительно для товаров российского происхождения (включая те, что поставляются в рамках выполнения работ или оказания услуг). Следовательно, преимущество не применяется, если объектом (предметом) закупки являются только работы или услуги, при выполнении/оказании которых поставка товара заказчику не предусмотрена.
- минимальная обязательная доля закупок товаров российского происхождения (далее – минимальная доля) по Приложению № 3, применяемая при осуществлении закупок отдельными заказчиками в соответствии с пунктом 2 ПП № 1875.
Пункт 4 ПП № 1875 устанавливает, что товары, работы и услуги (далее – ТРУ) из государств – членов ЕАЭС имеют равные условия с ТРУ российского происхождения. К государствам ЕАЭС относятся: Россия, Беларусь, Казахстан, Армения, Киргизия.
Данное положение формирует единое экономическое пространство, в рамках которого поставщики из стран ЕАЭС участвуют в государственных закупках и пользуются иными формами поддержки наравне с российскими производителями. Такая политика способствует развитию взаимной торговли и экономическому росту внутри Евразийского экономического союза.
Следует подчеркнуть, что для подтверждения соответствия ТРУ требованиям о происхождении из стран ЕАЭС необходимо предоставление соответствующих документов, например сертификатов о происхождении товара. Эти документы позволяют заказчикам и контрольным органам удостовериться в соблюдении установленных правил и в том, что товары действительно произведены на территории ЕАЭС.
На практическом уровне это означает, что при проведении закупок государственные и муниципальные заказчики обязаны рассматривать предложения от поставщиков из стран ЕАЭС наравне с российскими предложениями при условии соответствия предлагаемых ТРУ установленным требованиям и критериям. Такой подход стимулирует конкуренцию, расширяет выбор для заказчиков и в конечном счёте повышает эффективность использования бюджетных средств.
Иными словами, если на участие в закупке поданы заявки на поставку товара российского происхождения, выполнение работ или оказание услуг российским лицом, зарегистрированным на территории РФ, а также на поставку товара из государства – члена ЕАЭС, выполнение работ или оказание услуг иностранным лицом, зарегистрированным на территории государства – члена ЕАЭС, то при рассмотрении, сопоставлении и оценке таких заявок преимущества (преференции) не применяются.
«Защитные» меры вводятся Правительством РФ с учётом международных договоров, заключённых Российской Федерацией; следовательно, их применение в закупочном процессе варьируется в зависимости от типа организации-заказчика.
В Информационном письме Минфина России от 31 января 2025 г. № 24-01-06/8697 «О применении положений постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2024 г. № 1875» с учётом норм Постановления № 1875 условно выделяются три группы заказчиков:
- первая группа: заказчики, в отношении закупок которых применяются запрет, ограничение и преимущество, но не применяется минимальная доля;
- вторая группа: заказчики, в отношении закупок которых применяется минимальная доля, а запрет, ограничение и преимущество действуют только в отдельных случаях;
- третья группа: заказчики, в отношении закупок которых применяется минимальная доля, но не применяются запрет, ограничение и преимущество.
К первой группе относятся все заказчики по Закону № 44-ФЗ и большинство видов заказчиков по Закону № 223-ФЗ. Ко второй или третьей группе относятся заказчики по Закону № 223-ФЗ из числа хозяйственных обществ, указанных в пунктах 1–3 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ (государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании, дочерние хозяйственные общества).
Следует отметить, что действующий национальный режим (Постановление Правительства № 1875) допускает включение в один лот как товаров, подпадающих под полный запрет (согласно Приложению № 1 к ПП № 1875), так и товаров, на которые распространяются ограничения (согласно Приложению № 2). На мой взгляд, такой подход не вполне корректен и может расцениваться как форма ограничения конкуренции.
По моему мнению, подобное объединение порождает неопределённость для потенциальных участников закупок, специализирующихся на отдельных категориях товаров. С одной стороны, производители или поставщики, продукция которых полностью подпадает под запрет по Приложению № 1 ПП № 1875, не могут участвовать в таком лоте, даже если в него включены товары из Приложения № 2 ПП № 1875. С другой стороны, поставщики, чья продукция соответствует ограничениям Приложения № 2 ПП № 1875, оказываются в менее выгодном положении, поскольку им приходится конкурировать не только с аналогичными товарами, но и с теми, которые, по сути, не подлежат допуску к ввозу. Это может привести к тому, что подобные лоты будут привлекать ограниченное число участников, снижая конкуренцию и, как следствие, потенциально увеличивая стоимость закупаемых товаров или услуг. Более того, такая практика затрудняет анализ рынка и оценку предложений, так как критерии допуска и требования к товарам внутри одного лота становятся разнородными и противоречивыми. В конечном счёте это способно подорвать саму цель национального режима – поддержку отечественных производителей и обеспечение равных условий для всех участников рынка.
Кроме того, подобный подход может способствовать формированию монополий или олигополий на рынке. Компании, обладающие возможностью поставлять широкий спектр товаров, включая те, что подпадают под ограничения, могут получить необоснованное преимущество перед более узкоспециализированными поставщиками. Это, в свою очередь, может привести к снижению качества предлагаемой продукции или услуг из-за отсутствия должной конкурентной стимуляции.
С точки зрения прозрачности и предсказуемости закупочного процесса такая практика также вызывает вопросы. Потенциальные участники не могут чётко определить, на каких именно товарах им следует сосредоточить усилия и ресурсы, поскольку правила игры меняются в зависимости от состава лота. Это усложняет подготовку заявок и увеличивает предпринимательские риски.
Вместо стимулирования развития отечественного производства и обеспечения эффективного расходования бюджетных средств подобное смешение запретов и ограничений в рамках одного лота может дать обратный эффект. Оно создаёт барьеры для входа на рынок, снижает уровень конкуренции и в конечном итоге может негативно сказаться на доступности и стоимости товаров для конечного потребителя. Поэтому представляется целесообразным пересмотреть существующую практику и обеспечить более чёткое разделение лотов в соответствии с режимами регулирования, установленными Приложениями № 1 и № 2 к Постановлению Правительства № 1875.
В моей практике неоднократно встречались ситуации, когда смешение товаров, подпадающих под различные режимы регулирования, в рамках одной закупки приводило к неоднозначным толкованиям и затруднениям в процессе исполнения контрактов. Это касается не только Постановления № 1875, но и других нормативных актов, устанавливающих преференции или ограничения в сфере государственных закупок.
Кроме того, такой подход создаёт предпосылки для манипуляций со стороны недобросовестных заказчиков, стремящихся ограничить круг потенциальных поставщиков или продвинуть интересы конкретных производителей. Включение в один лот товаров с разными режимами регулирования усложняет контроль за соблюдением законодательства и создаёт дополнительные возможности для коррупционных схем.
В связи с этим представляется целесообразным пересмотреть действующие правила формирования лотов и установить чёткие критерии, определяющие допустимость включения в один лот товаров, подпадающих под различные режимы регулирования. Необходимо стремиться к максимальной прозрачности и предсказуемости в сфере государственных закупок, чтобы обеспечить равные условия для всех участников рынка и предотвратить злоупотребления.
Список источников:
- Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 № 223-ФЗ.
- Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2024 г. N 1875 "О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (с изменениями и дополнениями).
- Информационное письмо Минфина России от 31 января 2025 г. № 24-01-06/8697 «О применении положений постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2024 г. № 1875».
- Образование. Наука. Научные кадры. 2024. № 3. Национальный режим при осуществлении закупок: проблематика и перспективы новаций. М.В. Мякинькова. С.109-112.
- Национальный режим в закупках отдельных видов юридических лиц: оценка перспективных изменений. Созаева Д.А. С. 113-126.