Проблема делегирования органам местного самоуправления отдельно переданных государственных полномочий

Актуальность данной научной статьи обусловлена тем, что в работе формулируются проблемные зоны нормативного регулирования, а также осуществления процесса передачи отдельно переданных государственных полномочий.

Цель научной статьи – определить сущность рассматриваемого института и выяснить наиболее распространенные проблемы, возникающие при делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий посредством изучения соответствующей нормативной базы.

Степень изученности темы определяется ее теоретической и практической значимостью. В связи с этим, в последнее время появилось много научных работ, посвященных изучению проблематики в регламентации процедуры передачи органам местного самоуправления определенных полномочий со стороны органов государственной власти Российской Федерации или органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (далее - Конституция) определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. 12 статья Конституции говорит о самостоятельности местного самоуправления и его обособленности от системы органов государственной власти. Вместе с этим, «невозможно представить деятельность муниципальных органов без тесного взаимодействия с государственной властью» [15, с. 66], вследствие чего активно развивается институт наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В связи с принятием Закона о внесением поправок в Конституцию Российской Федерации от 14 марта 2020 [2, ст. 1416], в частности, в статью 132, местное самоуправление «встроилось» в единую систему публичной власти в целях, как определил законодатель, «осуществления взаимодействия для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Естественно, для реализации такого эффективного взаимодействия необходимо было закрепить соответствующие гарантии, в частности, предоставить возможность получения достаточного финансового обеспечения при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, что и было закреплено в новой редакции рассматриваемой 132 статьи Конституции.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органам местного самоуправления (далее по тексту - ОМС) могут быть делегированы отдельные государственные полномочия с передачей необходимых для их исполнения материальных и финансовых средств. Такие полномочия «находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления» [14, с. 88].

Детальная регламентация порядка передачи определенных государственных полномочий, а также их реализация и процедура государственного контроля получили свое закрепление в четвертой главе Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 131-ФЗ).

Как верно замечают Новрузова О.Б. и Левченко А.И., несмотря на достаточно всестороннее законодательное освещение института делегирования отдельно переданных государственных полномочий, категория «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» не получила достаточной правовой завершенности, что может послужить следствием возникновения спорных ситуаций в практической деятельности [11, с. 10].

Так, в пункте 2 статьи 19 131-ФЗ определено, что:

1) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется посредством принятия федерального закона;

2) наделение ОМС отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации;

3) наделение ОМС отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами -  не допускается.

Если говорить о прямой передаче государственных полномочий с федерального уровня, то таких полномочий, на сегодняшний день, два:

1) осуществление первичного воинского учета в поселениях, в которых отсутствуют военные комиссариаты (ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 28.03.1998 N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»);

2) составление списков присяжных заседателей (ч. 5 ст. 5 Федерального закона от 20.08.2004 N 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»).

В данной работе большее внимание будет уделено передаче государственных полномочий с регионального уровня.

В качестве примера наделения ОМС соответствующими полномочиями на субъектовом уровне можно привести Закон Омской области от 27 декабря 2007 года N 1004-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и осуществления деятельности в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними, а также учета и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Омской области», посредством которого субъект Российской Федерации передает на неограниченный срок органам местного самоуправления муниципального образования городской округ город Омск муниципальных районов Омской области государственные полномочия по опеке и попечительству над несовершеннолетними, закрепленные федеральным законодательством за органами опеки и попечительства, в том числе полномочие, предусмотренное пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в части осуществления контроля за использованием и сохранностью жилых помещений, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также осуществления контроля за распоряжением этими жилыми помещениями. Сюда же можно отнести и Закон Омской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Омской области и муниципального образования городской округ город Омск Омской области государственными полномочиями по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2020 года».

Заметим, что институт делегирования определенных государственных полномочий на муниципальный уровень очень важен, поскольку предоставляет возможность повысить уровень качества обслуживания населения на местах.

В Докладе Общероссийского Конгресса муниципальных образований «О состоянии местного самоуправления, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году» обозначаются следующие проблемы:

1) дефицит необходимых бюджетных ресурсов, из-за которого ОМС не могут надлежащим образом исполнить как собственные, так и делегированные полномочия;

2) методиками расчёта субвенций не учитываются реальные условия исполнения полномочий: «выделяемые субвенции сильно занижены, муниципальное образование (в Докладе речь идет о муниципальном образовании г. Полярные Зори) зачастую вынуждено за счёт средств местного бюджета исполнять отдельные государственные полномочия, не связанные с решением вопросов местного значения, в результате чего местный бюджет испытывает необоснованную нагрузку». Законодательно установлено (ч.5 ст.19 131-ФЗ), что финансовое обеспечение делегированных государственных полномочий осуществляется только за счет выделяемых местным бюджетам субвенций. Также у органов местного самоуправления есть право дополнительно привлекать собственные материальные ресурсы и финансовые средства. Однако предоставленное этой же статьей право органов местного самоуправления дополнительно привлекать собственные материальные ресурсы и финансовые средства  не должно стать причиной уменьшения необходимого финансирования со стороны субъектов Российской Федерации, направленного на реализацию переданных на места государственных полномочий;

3) слабое методическое обеспечение, а зачастую и недостаточное финансирование переданных государственных полномочий. Как правило, методики расчёта субвенций не предусматривают потребности в помещениях, оргтехнике, транспорте и т. д., отсутствует и расчёт необходимых трудозатрат. По умолчанию, нагрузка распределяется между сотрудниками местных администраций без соответствующих доплат и компенсаций. Все эта факторы несомненно скажутся на снижении продуктивности реализации полномочий [12].

Пункты 5 и 6 статьи 5 Европейской Хартии местного самоуправления, определяя сферу компетенции местного самоуправления закрепляют, что:

1) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

2) необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся [9].

Однако, как показывает российская правоприменительная практика, данные положения соблюдаются далеко не всегда, что не может согласовываться с законодательными требованиями к процедуре делегирования органам местного самоуправления соответствующих полномочий.

Подводя итоги добавим, что в 2019 году на Съезде Общероссийского конгресса муниципальных образований была принята резолюция «Участие муниципального сообщества в реализации национальных проектов», в рамках которой Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации и заинтересованным федеральным органам исполнительной власти были предложены следующие рекомендации:

1) проведение инвентаризации полномочий органов местного самоуправления с преимущественным ориентиром на исполнение национальных проектов, укрепление финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления полномочий (как собственных, так и делегированных);

2) уточнение в подзаконных нормативных правовых актах роли и пределов участия органов местного самоуправления в вопросах, касающихся содействия органам государственной власти;

3) рассмотрение возможности законодательного закрепления на федеральном уровне проведения субъектами РФ обязательного предварительного согласования с советами муниципальных образований при принятии решений о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления (в том числе делегировании отдельных государственных полномочий);

4) проведение мониторинга законодательства субъектов РФ о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления (включая законы о делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий) на предмет соответствия принципу субсидиарности [13].

Полагаем, что данные рекомендации позволят модернизировать процесс передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и улучшить контроль за данным процессом со стороны органов государственной власти:

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) ( с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации  от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7 – ФКЗ, от 05.02.2014 № 2 –ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации, 01.07.2020, № 31, ст. 4398.
2. О поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти": закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.03.2020, № 11, ст. 1416.
3. О Всероссийской переписи населения (ред. от 29.11.2021): Федеральный закон от 25.01.2002 № 8-ФЗ: Принят Государственной Думой 27.12.2001 года // Собрание законодательства РФ», 28.01.2002, N 4, ст. 252.
4. О воинской обязанности и военной службе (ред. от 24.04.2020): Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ: принят Государственной Думой 06.03.1998 года // Собрание законодательства РФ, 30.03.1998, № 13, ст. 1475.
5. О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации: Федеральный закон от 20.08.2004 года № 113-ФЗ: принят Государственной Думой 31.07.2004 года // Собрание законодательства РФ, 23.08.2004, № 34, ст. 3528.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003года № 131-ФЗ: принят Государственной Думой 16.09.2003 года // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
7. О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Омской области и муниципального образования городской округ город Омск Омской области государственными полномочиями по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2020 года (с изменениями на 25.02.2021) (в ред. Закона Омской области от 25.02.2021 № 2361-ОЗ): закон Омской области 02.04.2020 № 2256-ОЗ: принят Постановлением ЗС Омской области 26.03.2020 г. № 97 // Нормативно-правовые акты Администрации города Омска. - 2020.
8. Об отдельных вопросах организации и осуществления деятельности в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними, а также учета и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Омской области: закон Омской области от 27.12.2007 года N 1004-ОЗ: принят Законодательным Собранием Омской области 20.12.2007.
9. Европейская хартия местного самоуправления: принята в г. Страсбурге 15.10.1985 с изм. от 16.11.2009 // Собрание законодательства РФ, 07.09.1998, № 36, ст. 4466.
10. Кузовкин Д.В. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Вестник Международного института экономики и права. 2016. № 4 (25). С. 36.
11. Новрузова О.Б., Левченко А.И. Эффективность института делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2021. № 3. С. 10–13.
12. О состоянии местного самоуправления, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году: доклад общероссийского конгресса муниципальных образований // Обще­рос­сий­ский Кон­гресс му­ници­паль­ных об­ра­зова­ний:  [сайт]. URL: https://sovmo.tatarstan.ru/rus/file/pub/pub_2101194.pdf (дата обращения: 02.12.2022).
13. Участие муниципального сообщества в реализации национальных проектов: материалы Съезда Общероссийского Конгресса муниципальных образований (Москва, 7-8 февраля 2019 г.): резолюция Съезда Общероссийского Конгресса муниципальных образований // М., 2019. С. 5-8.
14. Хагундоков А.Б. Проблемы эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Научные известия. 2017. N 7. С. 88.
15. Шагойко Е.Ю. К проблеме делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в условиях формирования единой системы публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8. С. 66-71.