Межмуниципальное сотрудничество представляет собой особую модель взаимодействия муниципальных образований и дальнейшую разработку последовательных действий, необходимых для обеспечения реализации интересов, координации таких действий и применение их на практике непосредственно. Российская Федерация предусматривает межмуниципальное сотрудничество и гарантирует согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Далее – Федеральный закон №131-ФЗ) реализацию права муниципальных образований на организацию взаимодействия органов местного самоуправления. Более того, ч. 1 ст. 8 данного Федерального закона предусматривает создание совета муниципальных образований, который необходим для согласования определенных целей и задач каждого из муниципалитета на территории субъекта Российской Федерации. Стоит заметить, что правовая природа вопросов межмуниципального сотрудничества не рассматривается в Конституции Российской Федерации, она закреплена непосредственно в Федеральном законе № 131-ФЗ.
Анализируя организационные основы моделей межмуниципального сотрудничества по всему миру, необходимо обратиться к международно-правовым актам, одним из которых является Европейская хартия местного самоуправления, также предусматривающая взаимодействие между муниципальными образованиями при решении социально-экономических и иных вопросов. В частности, речь идет о ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, в которой закрепляются права органов муниципалитетов на вступления в ассоциации и союзы, тем самым подразумевая при этом организацию межмуниципального сотрудничества для решения вопросов местного значения и достижения поставленных целей. Резюмируя вышеизложенное, можно сделать предварительный вывод, что организационно-правовые аспекты сотрудничества органов местного самоуправления закреплены не только на федеральном уровне непосредственно, но и на международном в том числе, так как принцип равенства муниципалитетов и их право на вступление в ассоциации, согласно Европейской хартии местного самоуправления, гарантируется международно-правовыми нормативными актами.
Естественно, что международно-правовые акты иногда во многом предопределяют развитие законодательной базы большинства государств во всем мире, это регламентируется и Конституциями иностранных государств, и членством стран во время процедуры принятия Хартий или Конвенций. Анализ положений законодательства зарубежных государств также отражает значимость организационного процесса межмуниципального сотрудничества и реализацию взаимодействия органов местного самоуправления, характерного исключительно для определенного территориально-экономического субъекта. Принципиальным отличием межмуниципального сотрудничества в иностранных государствах будет различие в административно-территориальном устройстве. Например, в Соединенных Штатах Америки (Далее – США) распространена практика деления городов и их взаимодействия по вопросам местного значения. [5, c. 3-6] Так создаются специальные округа, в которых решаются основные вопросы вошедших в округ городов, а именно, в США действует система специального школьного округа, куда вошло 164 города (на момент 1 января 2020 года) для определения задач и целей по содействию и решению вопросов по транспортировке студентов к местам оказания образовательных услуг и благоустройству школьных и студенческих территорий. Здесь явно выражен концепт городского сотрудничества, который направлен на интеграцию городов по определенным сферам. Кроме этого, в США, в соответствии с актами Конгресса Национальной Лиги Городов, в каждом штате существуют и действуют Лиги Городов, объединяющие в себе не только города, но и столицы, города стратегического значения, городские агломерации. Здесь нужно понять, что соседние муниципалитеты для решения определенных планом задач могут быть участниками как Лиги Штатов, так и Национальной Лиги Городов, это также регламентируется Конституциями Штатов США [5, c. 6-9].
Межмуниципальное сотрудничество Испании также можно рассмотреть через призму участия в международно-правовых актах. На территории этого государства действуют синдикаты коммун, так называемое явление взаимодействия коммун по местным и межтерриториальным вопросам организации благоустройства территорий муниципалитетов, а также выполнения работ, относящихся к ведению непосредственно коммуны или их групп. Так как Испания является страной-участницей Европейской хартии местного самоуправления, в государстве, в соответствии с международно-правовым актом, регламентируется создание союзов органов местного самоуправления, например, синдикаты коммун являются межмуниципальными организациями, причем у них есть определенная доля самостоятельности и независимости, которая отражается в наличии собственного бюджета, а также права законотворчества по вопросам местного значения [5, c. 17-18].
Франция, будучи участницей Европейской хартии местного самоуправления, предопределяет межмуниципальное сотрудничество только с экономической точки зрения. Из курса истории государства и права зарубежных стран известно, что во Франции регламентировано действие синдикатов и дистриктов, однако в правомочия дистриктов входят положения по организации социально-экономического сотрудничества членов дистрикта. Например, у членов конкретных дистриктов есть право на основании членских взносов произвести денежный перевод другому дистрикту для решения организационных вопросов, а также вопросов местного значения, но взамен выполнения условий, прописанных в договоре перевода денежных средств, это могут быть определенные проценты или помощь в финансировании дистрикта на конкретный промежуток времени.
Что касается Российской Федерации и реализации межмуниципального сотрудничества в данном государстве, то важно акцентировать внимание на непосредственные организационно-правовые аспекты этого института муниципального права. Отметим, что взаимодействие муниципалитетов в России начало развиваться не так давно по сравнению со странами Западной Европы, поэтому система не до конца совершенствовалась, а лишь до сих пор продолжает поступательно развиваться. С момента начала «перестройки» в нашем государстве стали зарождаться аспекты регулирования межмуниципального сотрудничества, так, в 1986 году появилась Ассоциация сибирских городов и дальневосточных городов (Далее - АСДГ) для решения экономических вопросов, планирования бюджета и финансовой взаимовыручки субъектов СССР, входящих в состав АСДГ. Такая практика получила особое распространение, так как помощь в решении вопросов местного значения была оперативной. В 1991 году появляется Союз российских городов, однако вошли туда не все города, входящие в состав Российской Федерации, там состояли столицы субъектов России и иные города с высокой плотностью населения, все это явилось мерами для развития межмуниципального сотрудничества на рубеже конца ХХ - начала ХХI веков.
Сейчас межмуниципальное сотрудничество является институтом муниципального права и представляет собой совокупность условий для реализации взаимодействия муниципалитетов. Федеральный закон №131-ФЗ в главе IX определяет формы объединения муниципальных образований и формирует регулятивную базу их организации. Так, ст. 66 приведенного Федерального закона закрепляет организационную основу межмуниципального сотрудничества, выраженную в Советах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, к ним применяются нормы Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" по аналогии применения к ассоциациям. Такие межрегиональные союзы и подобные ассоциации интегрируют муниципалитеты в зависимости от плотности населения и решения первостепенных вопросов местного значения, например, АСДГ, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала».
Таким образом, межмуниципальное сотрудничество поступательно развивается, опираясь на характерные черты территориально-экономического развития и исторические традиции. Некоторые Союзы городов создаются по принципу экономического взаимодействия, что свидетельствует о совершенствовании системы взаимодействия муниципалитетов в сфере финансировании или решения вопросов местного значения. Сейчас, в период пандемии коронавируса многие муниципалитеты активно развивают межмуниципальные связи, поставляя друг другу медикаменты или лекарства первой необходимости, что отражает активность участия в решении вопросов населения, проживающего на территории муниципального образования. Однако в межмуниципальном сотрудничестве все еще есть недостатки, например, опыт связей муниципалитетов невелик, и не все муниципалитеты готовы сотрудничать из-за недостаточного правового анализа федерального законодательства органами местного самоуправления, во избежание этого необходимо ориентироваться на имеющийся опыт Союзов российских городов и зарубежных государств в развитии межмуниципального сотрудничества.
Библиографический список
- Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Российской Федерацией ФЗ № 55 от 11 апреля 1998 г. Вступила в силу 1 сентября 1998 г
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020);
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"
- Бабичев И.В. Правовое регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества. Формы межмуниципального сотрудничества/ И.В. Бабичев, В.В. Волков, А.М. Панасюк // Местное право. - 2009. - № 9-10. - C. 3-18
- Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм - http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1167219
- Rudie Hulst, Andre Van Montfort. Inter-municipal cooperation in Europe. Vrije University Amsterdam, The Netherlands, Published by Springer, P.O. Box 17, 3300 AA Dordrecht, The Netherlands, ISBN-139781-4020-5379-5 (e-book), 2007