Право собственности является одним из важнейших фундаментальных институтов гражданского права. Данному институту на протяжении всей истории развития государств уделялось значительное внимание, из чего следует актуальность изучения института права собственности и его составных частей, таких как возникновение, изменение и прекращение права собственности.
Устойчивость, стабильность и гарантированность права собственности в большей степени зависят от закрепленных в законодательстве обоснованных оснований принудительного прекращения права собственности на земельные участки.
Именно поэтому основания принудительного прекращения права собственности на земельные участки законодательно закреплены во многих правопорядках мира. Необходимость и цель изучения правового регулирования принудительного прекращения права собственности на земельные участки в зарубежных странах обусловлены, в том числе, потребностью выявить как общие закономерности регулирования, так и особенности в тех или иных странах.
В целях проведения всестороннего исследования такого основания изъятия земельного участка как «публичные нужды», полагаем целесообразным обратиться к законодательству Германии, поскольку схожесть цивилистического правового регулирования российского и немецкого признается многими учеными.
Согласно статье 14 Конституции Германии «Отчуждение собственности допускается только для общего блага. Оно может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размеры возмещения. Возмещение должно определяться со справедливым учетом общих интересов и интересов сторон» [5].
В России существует аналогичное основание изъятие земельного участка из частной собственности, но не для общего блага, а для государственных и муниципальных нужд.
Теперь соотнесем понятия «общее благо» и «государственные и муниципальные нужды».
Некоторые авторы считают, что между данными понятиями есть существенные различия. Например, Н. А. Сыроедов считает, что «понятие «государственные и муниципальные нужды» не всегда совпадает с действительными потребностями общества. Земельным кодексом РФ установлены такие цели использования участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т. п. Однако довольно часто подобные виды деятельности осуществляются не государственными, а коммерческими организациями. Следовательно, вряд ли данные случаи правомерно подпадают под «государственные нужды» [6, с. 69].
Однако с данным мнением нельзя согласиться. Дороги являются одним из классических примеров общественного блага, характерным признаком которого является общественный характер потребления независимо от того, хотят или нет, отдельные его представители приобретать это благо. Факт того, что строительство дороги осуществляется не государственными, а коммерческими организациями, не указывает на то, что это делается не в интересах общества. Иными словами, определяющим фактором изъятия земельного участка при строительстве дороги будет являться не субъект осуществления строительства, а сама цель построения дороги (для удовлетворения потребностей общества в качественной развитой транспортной инфраструктуры).
По мнению другого автора, В. А. Евсегнеева, понятие «государственные и муниципальные нужды» может включать не только публичные потребности, но и частнохозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников. Целью земельной операции могут быть денежные интересы соответствующего административно-территориального образования [2, с. 77].
С нашей точки зрения, данная позиция является не совсем верной. Одной из главных целей государства является охрана интересов слабых граждан от экономического давления более сильных субъектов, в связи с этим, нельзя утверждать, что изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд можно отнести к механизму, направленному на получение какой-либо имущественной выгоды самим государством, либо другим частным лицом.
Данной позиции придерживается и Верховный Суд РФ, который указывает, что изъятие земельных участков не может производиться преимущественно или только в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества [4].
Справедливым представляется мнение С. И. Герасина, который отмечает, что «сложившееся в России представление о государственных и муниципальных нуждах в принципе соответствует тому смыслу, который вкладывают немецкие юристы в понятие "благо общества"» [1, с. 59].
Действительно, статьей 49 Земельного кодекса РФ предусмотрены основания для изъятия земельного участка. Из анализа данных оснований можно сказать, что под государственными или муниципальными нуждами понимаются, в первую очередь, общественно значимые потребности соответствующего публично-правового образования, которые направлены на достижение, удовлетворение интересов общества. То есть в любом случае в основе этого интереса должно лежать общественные интересы, которые будут оправдывать цель изъятия земельного участка.
Также стоит отметить, что в обеих правовых системах нет формулировки понятий «государственные и муниципальные нужды», «общее благо».
Законодательство России хотя и не дает конкретной формулировки понятия «государственные и муниципальные нужды», но раскрывает данное понятие путем перечисления в законе исключительных оснований, при наличии которых возможно изъятие земельного участка. Поэтому не закрепление понятия «государственные и муниципальные нужды» в законодательстве не приводит к нарушению гарантированного Конституцией РФ права частной собственности, признание, соблюдение и защита которого являются одними из основных обязанностей государства, так как она определяет конкретные основания для изъятия земельных участков.
В свою очередь, в Германии установлен лишь примерный перечень оснований для изъятия земель, прежде всего: для строительства объектов общего пользования, таких, как автомобильные дороги, строительства железных дорог, аэропортов, а также для нужд безопасности и обороны и для размещения некоторых объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи и т.п. Данные основания содержатся в федеральном законодательстве, а именно: в Строительном кодексе, Законе о федеральных дорогах, Закон об электрификации и обеспечении газом, Общий закон о железных дорогах, Закон об обеспечении землей для нужд обороны и другие.
Отсутствие единой, определенной формулировки понятия или конкретного перечня оснований для изъятия земельных участков в Германии, может привести к «спекуляции» общественными интересами во вред частным собственникам, неправомерному принятию решений об изъятии земельных участков у их правообладателей. Например, когда изъятие земельного участка осуществляется по инициативе частного субъекта, то возможно, что первоосновой этой инициативы будет являться коммерческий интерес частного субъекта, опосредованный общественным интересом.
Некоторые авторы считают, что для более полного раскрытия содержания оснований изъятия земельного участка нужно использовать термин «общественные нужды», то есть заменить понятие «государственные и муниципальные нужды» на термин «общее благо». Но наш взгляд заимствование немецкой формулировки «общее благо» российскими правоприменителями будет нецелесообразно, поскольку, понятие «государственные и муниципальные нужды» раскрыто путем прямого перечисления в законе исключительных оснований, при наличии которых возможно изъятие земельного участка.
В данном случае следует согласиться с позицией Н. П. Кабытова, который указывает, что попытки внести коррективы в терминологию могут негативно сказаться на правах и интересах физических и юридических лиц, поскольку понятия «общественные нужды» и «общественное использование» имеют более широкое значение, нежели понятие «государственные или муниципальные нужды», в связи с чем такая замена неоправданна [3].
Подводя итог всему вышеизложенному, хотелось бы сказать, что представление о государственных и муниципальных нуждах, сложившееся в России, соответствует тому смыслу, который вкладывают немецкие правоприменители в понятие «общее благо», ведь в основе вышеуказанных понятий во главу ставятся интересы общества как основание для изъятия частной собственности. Позиция некоторых авторов от том, что понятие «государственные и муниципальные нужды» следует заменить на термин «общее благо» нецелесообразна. Во-первых, потому что понятие «государственные и муниципальные нужды» раскрыто путем прямого перечисления в законе исключительных оснований, а во-вторых, это не приводит к нарушению права частной собственности физических и юридических лиц при изъятии земельного участка.
Список литературы:
1. Герасин С.И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. № 2. С. 59-66.
2. Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. № 8. С. 69-79.
3. Кабытов Н.П. Основания изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Арбитражные споры. 2008. № 3.
4. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 27 октября 2015 г. № 309-КГ15-5924. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. Основной закон Федеративной Республики Германия (принят 23.05.1949) (с изм. и доп. от 29.07.2009). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Сыроедов Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. - 2004. - № 10. С. 65-72.