На текущем этапе правового регулирования сферы жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) для потребителей установлена полная платность услуг и работ в отношении общего имущества многоквартирного дома (далее – МКД). Законодательно определен перечень работ и услуг, которые являются обязательными для каждого МКД независимо от формы их управления, порядка заключения договора управления, формы собственности. Одним из условий договора управления МКД, заключаемого с управляющей организацией, является установление цены (стоимости) услуг и работ по управлению, содержанию и текущему ремонту общего имущества МКД. При этом ценообразование в указанной сфере не подвергается государственному регулированию. Таким образом, стороны самостоятельны в определении цены с учетом состояния общего имущества МКД, имущественных возможностей собственников помещений, а также предложения управляющей организации, как субъекта предпринимательской деятельности, на свои услуги.
В отношении платы за содержание жилого помещения как коммунальные ресурсы, используемых в целях содержания общедомового имущества, законодателем четко установлен порядок ее структуры [7, 9]. Иначе обстоит дело с согласованием платы за услуги по содержанию и ремонту МКД (работы по управлению МКД, услуги по содержанию и текущему ремонту общего имущества в МКД). Предусмотренное законом свободное ценообразование на жилищные услуги определяет проблему обоснования и оценки корректности стоимости затрат, обязательных для осуществления работ и услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества МКД, минимально необходимых для любого МКД. Эта задача стоит и перед собственниками при утверждении условий договоров управления, и при разработке органами местного самоуправления конкурсной документации по отбору управляющей организации, и перед иными заинтересованными лицами (п. 3 ч. 3 ст. 162 Жилищного кодекса РФ).
Следствием отсутствия регулирования данной сферы становится целый ряд негативных моментов, сказывающихся на функционировании сферы управления МКД в целом:
- возможные злоупотребления управляющих организаций при разработке предложений по цене договора управления для собственников МКД, заключающиеся в том, что в состав цены договора управления включаются необоснованные затраты;
- значительные сложности для собственников МКД в оценке корректности представленных управляющими организациями предложений;
- возникающие сложности у органов местного самоуправления при разработке конкурсной документации для проведения конкурсов по отбору управляющих организаций в целях управления МКД в части обоснования стоимости работ и услуг по их управлению.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости разработки единых подходов к формированию тарифов (методов ценообразования) на услуги и работы по управлению МКД, жизненно необходимых для обеспечения надлежащего содержания жилищного фонда страны в целом. Наличие единых подходов в ценообразовании на жилищные услуги важно в целях обеспечения баланса имущественных интересов собственников помещений в МКД и управляющей организации, а также с тем, чтобы обеспечить «благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме», «решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме», «постоянную готовность инженерных коммуникаций и другого оборудования, входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, к предоставлению коммунальных услуг» (ч. 1 ст. 161 Жилищного кодекса РФ [4]) с учетом минимального перечня услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в МКД, и порядка их оказания и выполнения (утв. Постановлением Правительства РФ от 03.04.2013 № 290 [8]) (далее – Минимальный перечень УиР).
Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы ценообразования на услуги управления, содержания и ремонта общего имущества МКД в Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что в отношении порядка определения платы за содержание и ремонт МКД определенности нет. При этом стоит отметить, что речь идет не об отсутствии нормативных актов в данной сфере, а скорее об их уровне и несоответствии действующим положениям жилищного законодательства.
Характерным примером дисбаланса правового регулирования платы за содержание жилого помещения является тот факт, что ее составляющая, которая относится к коммунальным ресурсам, устанавливается нормативными актами Правительства РФ, тогда как порядок определения стоимости услуг по управлению МКД и его ремонту регламентирован на уровне приказов Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстроя РФ), которые, как правило, носят рекомендательный характер. Расходы по управлению МКД рекомендовано определять с учетом положений Приказа Госстроя РФ от 26.03.1999 № 74 «Об утверждении «Рекомендаций по определению численности работников Службы заказчика (организации по управлению жилищным Фондом)» (вместе с «Рекомендациями... МДК 2-01.01») [10]. В отношении определения затрат на текущее содержание жилищного фонда применимы положения приказа Госстроя РФ от 09.12.1999 № 139 «Об утверждении Рекомендаций по нормированию труда работников, занятых содержанием и ремонтом жилищного фонда» [14], Рекомендации по нормированию материальных ресурсов на содержание и ремонт жилищного фонда, утвержденные приказом Госстроя РФ от 22.08.2000 № 191 [13], а также Методическими указаниями по определению величины накладных расходов в строительстве, утвержденными Постановлением Госстроя РФ от 12.01.2004 № 6 [6]. В целом, подходы к ценообразованию на услуги по управлению, содержанию и ремонту общего имущества МКД изложены в Методических рекомендациях по финансовому обоснованию тарифов на содержание и ремонт жилищного фонда, утвержденных Приказом Госстроя России от 28.12.2000 № 303 [12]. Все приведенные нормативные акты не отменены, являются действующими.
Необходимо отметить, что жилищное законодательство является одной из самых активно изменяющихся отраслей российского права. Тот факт, что все указанные нормативные акты приняты до вступления в силу Жилищного кодекса РФ, в который за 15 лет его действия были внесены изменения более 89-ю федеральными законами, позволяет сделать вывод о том, что действующие методические рекомендации в вопросах ценообразования на услуги управления, содержания и ремонта МКД безнадежно устарели. Таким образом, законодателем, комплексно не определена методика расчета затрат, необходимых для реализации Минимального перечня УиР. Утвержденный Минстроем России приказ от 06.04.2018 года № 213/пр «Об утверждении Методических рекомендаций по установлению размера платы за содержание жилого помещения для собственников жилых помещений …» [11] не решил указанной проблемы, являясь, формальным документом как по содержанию, так и по своей нормативной силе.
Несмотря на весомые недостатки затратного метода [5, с. 40; 2, с. 106], согласимся, что для определения цены он «объективно является наиболее эффективным» в сфере жилищных услуг, но при этом нуждается в существенном совершенствовании [5, с. 41].
Важно также учитывать, что отношения между собственниками помещений в МКД регулируются не только жилищным, но и также гражданским законодательством. Следовательно, и на определение сторонами цены договора распространяются положения гражданского законодательства о свободе договора, в том числе в отношении ее согласования. Фактически, речь идет о согласовании баланса имущественных интересов и возможностей собственников помещений с учетом состояния общего имущества МКД и интересов управляющей организации, а также с учетом себестоимости услуг и закладываемом в цену ее доходе. Вместе с тем, институт управления МКД относится к жилищному законодательству, которое обладает здесь приоритетом в регулировании отношений перед гражданским законодательством. Отнесение института управления МКД к жилищному праву, которое является публичным правом, связано с назначением института управления МКД, которое закреплено в ч. 1 ст. 161 Жилищного кодекса РФ. Поэтому в вопросах определения цены по договору управления должна обеспечиваться реализация и принципов жилищного права с его императивным методом правового регулирования и принципы гражданского права, предоставляющие широкий коридор автономии воли участникам имущественных правоотношений. Сочетание указанных отраслей в вопросах договорного сопровождения управления МКД в части цены видим в государственном установлении базового (минимально необходимого) тарифа на управление, содержание и текущий ремонт общего имущества МКД (жилищно-правовое регулирование) с возможностью увеличения данного тарифа по согласованию сторон договора управления (принцип свободы договора и диспозитивность в имущественных отношениях), исходя из согласованного объема обязательств управляющей организации в части, превышающей Минимальный перечень УиР.
Ценообразование на жилищные услуги является сложным институтом, включающим в себя правовые, экономические, организационные, социальные и иные аспекты. Потому здесь требуется особо внимательное и качественное правовое и методологическое сопровождение ценообразования с учетом Минимального перечня УиР, с одной стороны, и, с другой – сочетание государственного и договорного определения цены. При этом, при совершенствовании правового и методологического обеспечения ценообразования на жилищные услуги необходимо следующее:
- определение законодателем своего волевого решения о преимуществе между жилищным правом и гражданским правом в правовом регулировании отношений собственников помещений в МКД и управляющей организации;
- учет стандартов качества данных услуг, а также финансовых, материальных, трудовых и иных затрат в государственном регулировании цен на жилищные услуги;
- постоянное осуществление мониторинга предоставления жилищных услуг;
- обеспечение баланса интересов потребителей, профессиональных участников рынка ЖКХ, государства;
- формирование благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности на рынке ЖКХ посредством различных правовых, экономических и иных механизмов, но не за счет повышения материальной нагрузки на потребителей жилищных услуг;
- совершенствование правового регулирования капитального ремонта МКД в целях снижения уровня износа жилищного фонда;
- снижение издержек и повышение качества жилищных услуг посредством оптимизации и внедрения инноваций;
- ориентация на рыночное регулирование цены на услуги по содержанию и текущему ремонту общего имущества в МКД в части, превышающей Минимальный перечень УиР;
- эффективная и экономически обоснованная политика, в том числе учитывающая особенности социально-экономической и жилищной политики в масштабах того или иного субъекта Российской Федерации, региональную специфику рынка ЖКХ и имущественные возможности потребителей соответствующей территории [См. например: 1].
Необходимо также учитывать и то обстоятельство, что цена в сфере ЖКХ – это не просто некая стоимость услуг (как, например, по договорам возмездного оказания услуг), это одновременно и финансовый инструмент, реализующий в совокупности функции, опосредующие обмен и денежное распределение в экономике государства, предприятий, фирм, компаний [3, с. 91].
Таким образом, следует императивно зафиксировать минимальный тариф по договору управления, который обеспечит соблюдение ч. 1 ст. 161 Жилищного кодекса РФ и положений Минимального перечня УиР. При этом сторонам договора управления МКД в рамках гражданско-правового регулирования будет предоставляться возможность определения более высокой цены с учетом объема обязательств, принимаемых на себя управляющей организацией в части, превышающей Минимальный перечень УиР.
Библиография:
1. Апросимова С.А. Особенности ценообразования в жилищно-коммунальном комплексе региона // Региональная экономика: теория и практика. 2011. №23. С. 67 - 70.
2. Болдырева И.А. Роль и место ценообразования и тарифного регулирования в финансовом механизме сферы жилищно-коммунальных услуг // Российское предпринимательство. 2009. №6-1. С. 104 – 109.
3. Большаков С.В. Финансы предприятий: теория и практика. – М.: Книжный мир, 2005. – 617 с.
4. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 27.12.2019) // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 14.
5. Каменева Е.А., Тютюкина Е.Б. Формирование цен и тарифов на услуги управляющей организации в жилищно-коммунальном хозяй-стве // Финансы и кредит. 2012. №31 (511). С. 40 - 45.
6. Методические указания по определению величины накладных расходов в строительстве (ред. от 31.08.2004, с изм. от 17.03.2011): Постановление Госстроя РФ от 12.01.2004 № 6 // СПС Консультант Плюс [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48110/ (дата обращения 15.07.2019).
7. О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Фе-деральный закон от 29.06.2015 № 176-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // Собрание законодательства РФ. – 2015. - № 27. - Ст. 3967.
8. О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквар-тирном доме, и порядке их оказания и выполнения: Постановление Правительства РФ от 03.04.2013 № 290 (ред. от 15.12.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) 12.04.2013 г.
9. О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов: По-становление Правительства РФ от 06.05.2011 г. № 354 (ред. от 27.02.2017) // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 22. – Ст. 3168.
10. Об утверждении «Рекомендаций по определению численности работников Службы заказчика (организации по управлению жилищ-ным Фондом)» (вместе с «Рекомендациями... МДК 2-01.01»): Приказ Госстроя РФ от 26.03.1999 № 74 // СПС Консультант Плюс [Элек-тронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_97688/ (дата обращения 15.07.2019).
11. Об утверждении Методических рекомендаций по установлению размера платы за содержание жилого помещения для собственни-ков жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, решение об установле-нии размера платы за содержание жилого помещения, а также по установлению порядка определения предельных индексов измене-ния размера такой платы: приказ Минстроя России от 06.04.2018 года № 213/пр // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс] - URL: http://docs.cntd.ru/document/557283820 (дата обращения 15.07.2019).
12. Об утверждении Методических рекомендаций по финансовому обоснованию тарифов на содержание и ремонт жилищного фонда: приказ Госстроя России от 28.12.2000 № 303 // [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_93185/ (дата обращения 15.07.2019).
13. Об утверждении рекомендаций по нормированию материальных ресурсов на содержание и ремонт жилищного фонда: Приказ Гос-строя РФ от 22.08.2000 № 191 // СПС Консультант Плюс [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_99765/ (дата обращения 15.07.2019).
14. Об утверждении Рекомендаций по нормированию труда работников, занятых содержанием и ремонтом жилищного фонда: Приказ Госстроя РФ от 09.12.1999 № 139 // СПС Консультант Плюс [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_94746/ (дата обращения 15.07.2019).