На сегодняшний день административный порядок в отношении самовольного строительства, несомненно, усовершенствован. С момента внесений изменений в ст. 222 ГК РФ от 03.08.2018 г., в частности, установлен порядок действий органов местного самоуправления (далее по тексту – ОМС) в отношении самовольной постройки, определен исчерпывающий перечень условий, при которых ОМС может принять решение о сносе или приведении его в надлежащее состояние, а также установлены разумные сроки с учетом характера самовольной постройки.
Несмотря на все положительные аспекты, практическое применение административного сноса имеет коллизионные вопросы, которые граничат со злоупотреблением полномочиями. Нас интересует вопрос, связанный с теми случаями, когда уполномоченные органы отменяют ранее выданное разрешение на строительство.
Рассмотрим данную проблему на примере судебной практики. Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда РФ (далее по тексту – ВС РФ)[4]. рассмотрено дело с требованием о признании недействительным решения о прекращении действия на строительство. Обстоятельства дела были следующие: ответчик – ОМС выдал разрешение на строительство многоквартирного жилого дома. Приказом действие разрешения на строительство прекращено со ссылкой на ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. Ответчик принял решение прекратить действие разрешения, сославшись на то, что при его выдаче не учли, что земля расположена в защитной зоне памятника архитектуры. После разбирательств в трех инстанциях ВС РФ отправил дело на новое рассмотрение в первую инстанцию, отметив, что разрешение на строительство выдано в нарушение действовавших на тот момент положений законодательства об объектах культурного наследия, а ОМС вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.
Подобная практика существовала и до введения п. 4 ст. 222 ГК РФ, связанного с принятием решения ОМС о сносе. Так, Прокурор г. Ессентуки обратился в суд с иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к П., Администрации г. Ессентуки о признании постановления главы г. Ессентуки не законным, признании разрешения на строительство незаконным, возложении обязанности на П. привести земельный участок в первоначальное состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением.
В своем заявлении прокурор указал, что прокуратурой г. Ессентуки проведена проверка законности действий П., которая осуществляет строительство автозаправочной станции, автомойки и подземного хранилища нефтепродуктов в непосредственной близости к железнодорожному полотну. Проверкой установлено, что земельный участок, на котором ведется строительство, принадлежит П. на праве собственности и расположен на территории округа горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» не территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий.
Несмотря на то, что суд первой инстанции вынес решение о возложении приведения земельный участок в первоначальное состояние и апелляционной инстанцией оставлено без изменений, Определением Верховного Суда РФ от 28.01.2014 № 19-КГПР13-15 дело передано на новое рассмотрение, поскольку нижестоящие суды отказали в возвращении земельного участка в публичную собственность, а ввиду того, что спорный земельный участок расположен в санитарно-охранной зоне особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказские Минеральные Воды, в границах курорта федерального значения, он не подлежит передаче в частную собственность в силу закона [6].
По одному из дел ООО обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным постановления главы администрации города и об обязании администрации принять решение о продлении срока действия разрешения на строительство кафе. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении заявленных требований отказано.
При этом арбитражными судами установлено, что строительство кафе осуществлено на земельном участке, предоставленном в 2006 г. на основании договора аренды для строительства кафе на срок до мая 2012 г. В 2010 г. администрациявыдала ООО разрешение на строительство кафе на срок до декабря 2011 г., однако оспариваемым постановлением администрации данное разрешение на строительство отменено.
Отказывая в удовлетворении заявленных ООО требований, арбитражные суды исходили из того, что в 2008 г. решением городской Думы утверждены Правила землепользования и застройки в городе (далее – Правила). Ст. 37 Правил установлен перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования. При этом спорный земельный участок полностью расположен внутри рекреационной зоны, а потому в удовлетворении заявленных ООО требований надлежит отказать [7].
Обратимся к позициям отдельных авторов, которые исследовали вопросы подобного рода.
Бетхер В.А.[2] в своей монографии указывает, что при всей обоснованности выводов арбитражных судов по подобной категории дел само по себе предоставление земельных участков под строительство объектов в определенной зоне, равно как и последующая выдача разрешений на их строительство при наличии утвержденных и действующих к тому моменту правил землепользования и застройки, не предусматривающих строительство объектов такого функционального назначения в данной зоне, вызывает определенные опасения относительно того, что любой субъект может оказаться в подобной ситуации со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными последствиями.
Также Бетхер В.А. презюмирует, что фактическое наличие разрешения может свидетельствовать лишь о незаконности такого разрешения, но не о допущении возведенного на его основании объекта недвижимости в легальный гражданский оборот.
Бевзенко Р.С. [1] о подобной ситуации пишет следующее: «не означает, разумеется, что власть может просто взять и сказать: «А нам кажется, что ваши постройки самовольны и незаконно записаны в реестр, мы хотим их снести... Должен быть соответствующий иск в суд о признании постройки самовольной и последующий снос (правда, очень сложным является вопрос о том, всегда ли надо сносить самовольную постройку, он заслуживает отдельного обсуждения)».
Петрщиев В. C. [5] Отмечает, что есть ситуации, в которых застройщик в той или иной мере становится жертвой ошибки органа власти, выдавшего разрешение. Выдача заведомо недействительного разрешения или выдача этого разрешения неуполномоченным органом является ярким примером.
Ранее практика пыталась решать эти проблемы с помощью конструкции защиты добросовестного застройщика. В информационном письме Президиум ВАС РФ N 143[3] указал, что признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной, если поведение застройщика добросовестно, поскольку возникла видимость того, что законное разрешение на строительство получено.
Подводя итог по вышеизложенному, мы приходим к следующему. Поскольку орган публичной власти, выдавший разрешение на строительство, может сам его и отменить, в результате чего построенный объект становится самовольной постройкой, а застройщик обязан его снести, на наш взгляд, это не может считаться справедливым по отношению к добросовестному застройщику и также не понятен в таком случае механизм распределения расходов на самовольное строительство и его снос, поскольку есть вина органа публичной власти в выдаче незаконного разрешения, а возможно и заведомо незаконного разрешения, на строительство. Для решения данной проблемы, мы считаем, что должна быть разработана процедура и закреплена в законодательстве, связанная с отменой нормативного акта о выдаче разрешения на строительство только в судебном порядке, где есть необходимость установить возможные сроки для отмены подобного по аналогии со сроками исковой давности. Отсутствие преклюзивных сроков для возможной отмены акта, разрешающего строительство, во-первых, наделяют органы публичной власти неограниченными полномочиями и дают почву им для злоупотребления, а, во-вторых, порождают правовую неопределенность в силу того, что любой объект может стать в любой момент самовольной постройкой, если орган публичной власти отменит разрешение на строительство.
Список источников:
- Бевзенко Р.С. Операция "Липовые бумажки". К проблеме сноса самовольных построек // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. N 5. С. 99 - 108.
- Бетхер В.А. Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект): монография. М.: Юстицинформ, 2017. 312 с.
- Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // [Электронные ресурсы]. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
- Определения экономколлегии ВС от 29 апреля 2019 года № 307-КГ18-21642 по делу № А56-48136/2017 / [Электронные ресурсы]. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
- Петрищев В.С., Подмаркова А.С. Очередная реформа норм о самовольном строительстве: оценка новелл // Закон. 2019. № 2. С. 56 - 69.
- Решение № 2-662/2011 2-662/2011~М-558/2011 М-558/2011 от 3 июня 2011 г. по делу № 2-662/2011 / [Электронный ресурс] URL: https://sudact.ru/regular/doc/Fg5mGOXkXe62/
- Решение Арбитражного суда Рязанской области от 17 февраля 2012 г., Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 мая 2012 г., Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 4 сентября 2012 г. по делу N А54-4425/2011. [Электронные ресурсы]. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".