Особенности правового регулирования рекламы финансовых услуг и финансовой деятельности: история становления и актуальные проблемы

В докладе ФАС России об итогах осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе за 2021 год подчёркивается стабильность высокого уровня нарушений рекламы финансовых услуг - 17,08 % (в 2020 году данные нарушения составили 18,77 % от общего числа всех нарушений в рекламной сфере) [7]. Указанный вид правонарушений существенно превалирует над остальными ограничениями, установленных Законом «О рекламе» для рекламы отдельных видов товаров и услуг.

Впервые на законодательном уровне реклама финансовых услуг получила своё закрепление в Указе Президента РФ от 10.06.1994 N 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» [6]. В сложившихся новых экономических условиях постсоветского времени существовала объективная необходимость принятия закона, который бы всесторонне регулировал отношения в сфере рекламной деятельности. В 1995 году в развитие положений Конституции РФ о свободе экономической деятельности, единстве экономического пространства и защиты от недобросовестной конкуренции был принят ФЗ № 108-ФЗ «О рекламе» [1]. Статья 17 данного Закона содержала специальные требования относительно особенностей регулирования рекламы финансовых, страховых, инвестиционных услуг, а также ценных бумаг. Анализируя положения данной статьи, можно прийти к выводу о том, что законодатель обобщил требования для рекламы ценных бумаг и к рекламы финансовых услуг. Однако реклама ценных бумаг отличалась большей степенью урегулированности, тогда как реклама финансовых услуг всё же не получила должной регламентации в законе и нуждалась в конкретизации её положений.

По прошествии более десяти лет некоторые положения Закона о рекламе 1995 года перестали соответствовать реалиям того времени и постепенно утрачивали свою эффективность. С 1 июля 2006 года ФЗ от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе» утратил силу в связи со вступлением в силу 13 марта 2006 года нового Федерального закона N 38-ФЗ «О рекламе». Таким образом, принятие в 2006 году Федерального закона г. № 38-ФЗ «О рекламе» стало новым шагом к формированию современной модели правового регулирования рекламы финансовых услуг. Как справедливо отмечал Еременко В. И. «Закон 2006 г. ориентирован на реально сложившуюся практику на рекламном рынке, в котором указанные тенденции присутствуют в их многообразии и взаимодействии» [12]. Во вновь принятом нормативно-правовом акте законодатель посчитал целесообразным пойти по пути разделения требований, относящихся к рекламе ценных бумаг и рекламе финансовых услуг.  Рассматривая статью 28 Закона о рекламе, справедливо отметить некоторую преемственность норм, содержащихся в ранее действовавших нормативно-правовых актах.

Изучая данные правоотношения, необходимо определить, что понимается под «финансовой услугой» и «финансовой деятельностью». Финансовая услуга - банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц (п.2 ст.4 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции») [2]. ФЗ от 29.12.2014 N 460-ФЗ в наименование и некоторые пункты статьи 28 был включен термин «финансовой деятельности». Однако ни закон о рекламе, ни иное антимонопольное законодательство не раскрывает содержание данного термина, вследствие чего возникает проблема широкого и неопределенного его толкования. В юридической науке учёные-правоведы предлагают характеризовать финансовую деятельность как «организуемый руководством любой организации процесс формирования, распределения и использования денежных фондов и накоплений для расширенного воспроизводства и пополнения государственных фондов денежных средств» [11]. Однако стоит отметить, что в доктрине также не выработан единый подход к её трактовке.

 Общую структуру статьи можно представить следующим образом:

1. Общие требования к рекламе банковских, страховых и иных финансовых услуг и финансовой деятельности (ч.1-2; ч.14 статьи 28 Закона о рекламе).

2. Требования к отдельным видам рекламы финансовых услуг и финансовой деятельности (в зависимости от объекта рекламы):

2.1. Требования к рекламе услуг, связанных с предоставлением, пользованием и погашением кредита или займа (ч.3). Так, Постановлением ФАС России по делу № 4-14.3-135/00-08-18 было привлечено к административной ответственности ПАО «Почта Банк» за нарушение части 7 статьи 5, части 3 статьи 28 Федерального закона «О рекламе» [9].

2.2. Требования к рекламе услуг, связанных с осуществлением управления, включая доверительное управление активами (ч. 4-5). В отличии от статьи 29 Закона о рекламе, которая регулирует рекламу ценных бумаг, положения частей 4-5 статьи 28 направлены, прежде всего, на регулирование рекламы услуг, связанных с управлением указанными ценными бумагами, а не непосредственно рекламы ценных бумаг.

2.3. Требования к рекламе, побуждающей к заключению сделок с форекс-дилерами (ч. 5.1). Федеральным законом от 29.12.2014 № 460-ФЗ были внесены существенные изменения в нормативно-правовое регулирование рыночных отношений и деятельности форекс-дилеров, а также была дополнена статья 28 Закона о рекламе частями 5.1 и 14, которые содержат специальные требования к рекламе, побуждающей к заключению сделок с субъектами рынка «Форекс». В частности, такая реклама должна содержать указание на высокий риск заключения сделок в данной сфере и обязанность ознакомления с этими рисками. Кроме того, рекламу услуг на рынке «Форекс» могут осуществлять только специальные субъекты, то есть профессиональные участники рынка ценных бумаг (форекс-дилеры) [3].

2.4. Требования к рекламе услуг по содействию в инвестировании с использованием инвестиционной платформы, а также к рекламе, связанной с привлечением инвестиций с использованием инвестиционной платформы (ч.5.2-5.3). В связи со вступлением в силу ФЗ № 259-ФЗ «О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 28 Федерального закона «О рекламе» была дополнена частями 5.2 и 5.3, содержащими специальные требования к соответствующей рекламе. Поскольку в перечень допустимых способов инвестирования с использованием инвестиционной платформы был включен новый способ, целесообразно дополнить часть 5.3 статьи 28 Закона о рекламе пунктом 4, указывающим на «приобретение цифровых финансовых активов».

2.5. Требования к рекламе, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости (ч.6-12). Нормы, регулирующие рекламу в жилищной сфере, изначально содержались в статье 22 ФЗ от 30.12.2004 N 214  [4] и в статье 22 ФЗ №215 [5]. Данные нормы действовали наряду со статьей 28 Закона о рекламе и вступали в противоречие с ней [10]., что на практике вызывало немалых затруднений в их применении.  Стремление к унифицированию всех правовых положений, регулирующих отношения в сфере рекламной деятельности, в одном нормативно-правовом акте привело к тому, что нормы статьи 22 Закона N 214 и статьи  22 Закона №215 утратили силу.

2.6. Требования к рекламе услуг по предоставлению потребительских займов (ч.13). В своем Письме ФАС России даёт общие рекомендации территориальным учреждениям Банка России по фиксированию фактов распространения такой рекламы ненадлежащими субъектами и направлению в территориальные органы ФАС России информации с приложением имеющихся материалов для принятия мер по привлечению к административной ответственности [8].

Представляется также целесообразным дополнить статью 28 Закона о рекламе новой частью, которая бы регулировала рекламные отношения в сфере предоставления лизинговых услуг, не ограничиваясь таким образом общими положениями, поскольку лизинговая деятельность также связана с большими рисками и требует защиты от злоупотреблений, в частности, лизингодателя.

Таким образом, правовое регулирование рекламы финансовых услуг и финансовой деятельности прошло длительный путь становления и развития, постоянно совершенствуясь и подстраиваясь под динамически развивающиеся экономические отношения. Большую роль играют письма ФАС России, которые содержат разъяснения по поводу применения законодательства о рекламе. Однако в настоящий момент сфера финансового рынка настолько широка, многогранна и динамична в своём развитии, что рекламное законодательство не может достичь совершенства в регулировании всех его аспектов. Ежегодно на практике ФАС России выявляется большое количество нарушений, приходящихся на рекламу финансовых услуг и финансовой деятельности. Чтобы минимизировать рост данных негативных социальных явлений, предлагается дополнить общие требования и расширить перечень специальных требований под конкретные виды финансовых услуг и финансовой деятельности, например, разработать такие требования применительно к рекламе лизинговых услуг. Как выяснилось, немаловажно разработать законодательное определение «финансовой деятельности» ввиду отсутствия его легального закрепления в антимонопольном законодательстве.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 18.07.1995 № 108-ФЗ «О рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. ст. 2864
2. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрании законодательства Российской Федерации от 31 июля 2006 г. N 31 (часть I) ст. 3434.
3. Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации. N 12. 20.03.2006. ст.1232.
4. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // КонсультантПлюс: СПС [Офиц. сайт]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51038/ (дата обращения: 27.10.2022).
5. Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» // КонсультантПлюс: СПС [Офиц. сайт]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51058/ (дата обращения: 27.10.2022).
6. Указ Президента Российской Федерации от 10.06.1994 № 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» // Собрание законодательства Российской Федерации от 1994 г. N 7. ст. 695.
7. Итоги осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе за 2021 год (утв. Приказом ФАС России от 29.04.2022 г. №341/22) [Доклад] // Официальный сайт ФАС России. URL:  https://fas.gov.ru/ckeditor_assets/attachments/1362/prikaz_341-22.pdf (дата обращения: 09.10.2022).   
8. <Письмо> ФАС России от 21.03.2016 N АК/17292/16 «О рекламе финансовых услуг и финансовой деятельности» // КонсультантПлюс: СПС [Офиц. сайт]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_215927/ (дата обращения: 25.10.2022).
9. Постановление ФАС России о наложении штрафа по делу № 4-14.3-135/00-08-18 от 20.02.2018 // Официальный сайт ФАС России. URL: https://fas.gov.ru/documents/ak-11825-18 (дата обращения: 01.11.2022).
10. Аполлонов А.О., Страунинг Э.Л. Новеллы в законодательстве о рекламе в жилищной сфере // «Жилищное право». -  2006. - №7.
11. Горбунова О.Н., Финансовое право: Учебник для вузов / Отв. ред. О.Н. Горбунова. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва : Юристъ, 2006. - 587 с. - ISBN 5-7975-0763-3.
12. Еременко В. И. Правовое регулирование рекламы в РФ // Государство и право.- 2009.- № 4.- С. 29-38.