Когда речь заходит о местном управлении в государствах Западной Европы чаще всего вспоминают о Великобритании, Франции или Германии, при этом зачастую оставляя без внимания другие модели осуществления местного управления, которые сложились в «Старом Свете». Так, например, существующая в Испании модель для большинства людей, в том числе и в профессиональной среде, остается неизвестной, что, на мой взгляд, является не совсем верным, по причине того, что она не менее интересна и прошла столь же длительный путь становления и развития, как и существующие в других европейских государствах.
На протяжении многих веков Испания, расположенная на западной оконечности Европы, находилась под влиянием различных религиозных течений и культур. В число государств, которые оказали существенное влияние на регион входили Римская империя, Арабский халифат, а также Королевство франков. История страны восходит к концу XV века, когда два самых сильных государства на Пиренейском полуострове – Кастилия и Арагон, в результате своего объединения создали королевство Испания. Затем последовал период наибольшего могущества, была создана огромная колониальная империя, которая, однако, в результате непрекращающихся войн и кризисов прекратила свое существование. В 1931 году была упразднена монархия и образована республика, но по итогам последовавшей гражданской войны 1936-1939 годов к власти пришел генерал Франко, формально восстановивший монархию, однако правивший единолично при помощи установленного им режима диктатуры. Только во второй половине XX века со смертью Франко начался демонтаж существовавшего режима и демократические преобразования, а также взят курс на интеграцию в международные организации и институты. В октябре 1977 года был подписан Пакт Монклоа (по названию резиденции правительства в Мадриде), который предусматривал набор мер в различных сферах общественной жизни, в первую очередь в политике и экономике. Пакт определял ключевые направления дальнейшего развития государства, а именно либерализацию действующего законодательства, реорганизацию сил правопорядка и армии, проведение демократических реформ, коренное изменение системы социального обеспечения и образования. А в декабре 1978 года была принята новая Конституция, которая ввела модель местного управления, отличающуюся от уже существовавших на тот момент моделей в других европейских государствах. В основе ее построения были заложены исторически сложившиеся в разных регионах королевства традиции и обычаи. Это касается не только муниципалитетов, но и административно-территориального устройства в целом, которое обязательно учитывает национальные и исторические особенности того или иного региона.
Территориальная организация Испании включает в себя три уровня, основным из которых является автономное сообщество (автономная область). В настоящее время в государстве насчитывается 17 автономных сообществ, при этом Страна Басков, Каталония, Наварра, Галисия и Андалусия имеют расширенные автономии. Автономные сообщества в свою очередь, делятся на 50 провинций, а провинции на муниципалитеты (более 8000). Все эти единицы пользуются автономией при ведении свих дел.
Первоначальными территориальными единицами Испании являются муниципалитеты. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляется соответствующими муниципальными советами (представительный орган), которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования. Голосовать на муниципальных выборах может гражданин Испании, достигший возраста восемнадцати лет, также допускается участие иностранных граждан, но только на условиях «взаимности» на основе договора или закона. Количество советников, входящих в муниципальный совет зависит от числа жителей муниципалитета, при росте численности населения увеличивается и численность членов совета. Не допускается формирование советов, имеющих четное количество членов. Срок полномочий муниципального совета равен четырем годам, после чего проводятся новые выборы. Избрание алькальда (мэра и главы местной администрации) осуществляется из числа членов совета, также законодательство Испании предусматривает возможность проведения прямых выборов алькальда. Алькальд в отношении совета осуществляет ряд полномочий, а именно созывает его заседания, составляет повестку дня, председательствует на заседаниях совета, но наложить вето на решение представительного органа он не может. В обязанности алькальда также входят контроль за составлением проекта бюджета муниципалитета, определение основных направлений расходования денежных средств и представление финансового отчета членам муниципального совета. Алькальд представляет муниципалитет во взаимоотношениях с органами государственной и региональной власти, защищает его интересы. Глава местной администрации издает приказы, распоряжения и инструкции, в его подчинении находится муниципальная полиция. Муниципальный совет может вынести алькальду вотум недоверия и оправить его в отставку, в таком случае проводятся выборы нового алькальда.
Жители муниципалитетов имеют право законодательного предложения – народной инициативы. В муниципалитетах с численностью населения менее 5 тысяч человек для этого требуется 20% подписей от общего количества жителей, от 5 до 20 тысяч – 15%, свыше 20 тысяч – 10%.
Испанское законодательство предоставляет муниципалитетам довольно широкий круг полномочий, фактически они занимаются решением всех вопросов, не отнесенных к ведению государственных или региональных органов власти, чей объем полномочий весьма невелик даже по сравнению с другими европейскими государствами. Решением многих вопросов занимаются именно органы местной власти, в частности им предоставлены широкие полномочия в области экономики, что позволило резко снизить государственные дотации и субсидии, по причине того, что муниципалитеты в состоянии самостоятельно обеспечивать себя всеми необходимыми денежными средствами. Для того чтобы избежать финансовой задолженности муниципалитетов перед внешними заемщиками (прежде всего регионами) государство ввело лимиты и ограничения на количество проводимых денежно-кредитных операций, а все расходования бюджетных средств муниципалитета должны проводится с учетом принципов целесообразности и эффективности. Вся деятельность муниципальной администрации и всех подчиняющихся ей учреждений и организаций подлежит не только внутреннему контролю, но и проверке со стороны генеральной инспекции, назначаемой государством и не зависящей от муниципальных органов и учреждений. Интересной особенностью муниципалитета является его возможность создать специализированную ассоциацию (комитет) для решения некоторых конкретных задач для данного региона (например, проведение водоснабжения и строительство автомобильных дорог в условиях горного рельефа Страны Басков). Также на муниципалитеты Испании возложены стандартные обязанности по обеспечению чистоты, содержанию мест отдыха, организации общественного транспорта, управлению собственностью муниципалитета, проведению спортивных и культурных мероприятий, предоставлению коммунальных и похоронных услуг, осуществлению городского планирования и жилищного строительства, содержанию музеев и памятников архитектуры. Помимо этого в курортных городах Испании сложилась интересная практика, все жители соответствующего муниципалитета вне зависимости от возраста получают существенные скидки на проживание в отелях своего города, вплоть до 50% от первоначальной стоимости. К источникам финансирования бюджета муниципалитетов относятся местные налоги на частную торговлю и услуги, которые составляют основную доходную часть, денежные средства от использования муниципального имущества, займы, общие и целевые государственные дотации и субсидии.
Правовые основы осуществления местного управления в Испании нашли свое отражение в Конституции королевства, статутах и актах автономных сообществ и в законе «О регулировании основ местного режима». Данный закон устанавливает основы территориальной организации местного управления, структуру и правовое положение органов муниципалитета, их компетенцию, принципы взаимодействия муниципального совета и алькальда с органами власти государства и региона (автономного сообщества). Кроме того, как уже было сказано выше, автономные сообщества также наделены полномочиями по правовому регулированию деятельности местного управления. Прежде всего это касается территориальной организации муниципалитетов в регионе и возможности создания иных видов муниципальных образований с учетом географических или исторических особенностей того или иного автономного сообщества. Так в Каталонии, Валенсии и на Балеарских островах появилась комарка (традиционное название локального или регионального района управления), в Галисии – кончелло, в Стране Басков – удалеррия, в Астурии - кончею. Также на архипелагах островов появилась собственная администрация в форме кабильдо. А некоторым автономным сообществам была предоставлена исключительная компетенция в области местного управления (Каталония и Страна Басков).
Отдельного внимания заслуживает форма межмуниципального сотрудничества в Испании, а именно провинция. Провинция является местным образованием, которое обладает правами юридического лица, объединяет группу муниципалитетов и образует единицу территориального управления для решения определенных задач. Руководство и управление провинциями поручается депутациям (выборный представительный орган) или другим корпорациям представительного характера. Также допускается создание иного вида объединения муниципалитетов, отличающееся от провинций.
Высшей территориальной единицей Испании является автономное сообщество. Согласно Конституции Испании пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими признаками островные территории и провинции, представляющие историческую региональную единицу, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. Право инициативы о предоставлении автономии принадлежит заинтересованным в этом межостровным органам и двум третям муниципалитетов, население которых составляет большинство избирателей каждой провинции или острова. Главным правовым актом автономного сообщества является его Статут (Устав), который подлежит утверждению Генеральными Кортесами (парламентом Испании). Автономное сообщество является регионом королевства, однако не обладает всем необходимым набором прав для того чтобы стать полноценной федеративной единицей, как Земля в Германии или Штат в США.
Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать однозначный вывод о том, что модель местного управления в Испании хотя и имеет ряд сходств с другими, но все же в ней четко прослеживаются присущие только данному государству характерные особенности.
Список литературы:
- Закон автономного сообщества Валенсия «О местном режиме в Валенсии»;
- Закон автономного сообщества Кастилия и Леон «О местном режиме в Кастилии и Леоне»;
- Закон автономного сообщества Каталония «О местном режиме в Каталонии»;
- Закон автономного сообщества Страна Басков «О местном режиме в Стране Басков»;
- Закон Королевства Испания «О регулировании основ местного режима»;
- «Испания полная история» Рамон Наварете;
- Конституция Королевства Испания (статьи 13, 23; раздел VIII).