Президент является одним из ключевых субъектов конституционного права Российской Федерации. Несмотря на это, его правовой статус не урегулирован отдельным нормативным-правовым актом, эта информация рассредоточена по нескольким источникам. Прежде всего, нормативной основой института президентства служат Конституция Российской Федерации [1], ряд федеральных законов ("О выборах Президента Российской Федерации" [2], "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" [3]), а также иные многочисленные фрагментарные положения в федеральных конституционных и федеральных законах и в актах самого Президента. В 2020 г. в Конституцию РФ были внесены поправки, которые в том числе расширили полномочия Президента [5]. В юридической научной среде, а также среди широкой общественности поправки в целом и положения в отношении статуса Президента в частности стали предметом острых дискуссий, не прекращающихся до сих пор. В свете указанных обстоятельств одной из наиболее заметных проблем представляется то, насколько эффективна и приемлема, с учетом упоминания в Конституции принципов правового государства и разделения властей, на основе которых осуществляется государственная власть в Российской Федерации, такая (всё увеличивающаяся) концентрация значительного числа полномочий и компетенций в руках главы государства.
Многие учёные, в частности С. А. Авакьян, вполне справедливо отмечают такую особенность современной российской системы власти, как сильная модель президенства [7, c.348-351]. Так, Президент избирается гражданами РФ и потому его полномочия производны от власти народа, который доверяет ему высшие государственные функции. Кроме того, Президент не входит ни в одну ветвь власти, а как бы возвышается над всей системой государственных органов, осуществляя роль главы не конкретного органа государственной власти или ветви, а государства в целом. Некоторые учёные, например, М. А. Краснов, указывают на то, что в данном случае стоит говорить о наличии самостоятельной ветви власти – президентской [11, c.413]. Согласно конституционным поправкам 2020 г., Президент также обладает исключительным полномочием по обеспечению согласованной работы всех органов публичной власти. Он имеет и значительные контрольные полномочия, особенно по отношению к парламенту: назначает выборы в Государственную Думу и распускает её, вносит в неё законопроекты, назначает референдум, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом вето, обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию, предлагает кандидатуры на определенные государственные должности для назначения их соответственно Государственной Думой или Советом Федерации.
В монографии М. А. Краснова и И. Г. Шаблинского особенно подчёркивается факт наличия у Президента чрезвычайно широких полномочий относительно исполнительной власти [12, с.29]. В очередной раз это было подтверждено поправками к Конституции от 2020 г., которые содержали положение о том, что в компетенцию Президента входит осуществление общего руководства Правительством (в том числе участие в его формировании, право председательствовать на его заседаниях и отправлять в отставку) и всей исполнительной властью в целом. Кроме того, Президент наделен правом в определенных случаях приостанавливать действие актов исполнительных органов.
Наконец, он определяет направления внешней и внутренней политики; вносит представления для назначения на должность судей высших судов РФ, назначает судей других федеральных судов; определяет военную доктрину, председательствует в Совете Безопасности, занимает пост Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ, объявляет военное или чрезвычайное положение и отдаёт распоряжения по началу или прекращению военных действий.
Таким образом, С. А. Авакьян заключает, что позиция Президента как лидера политической жизни страны, как главы государства, и без того будучи сильной, была ещё более упрочена поправками к Конституции от 2020 г. Вместе с тем, по замечанию самого С.А.Авакьяна, а также М. А. Краснова, И. Г. Шаблинского и других виднейших учёных-конституционалистов, такое положение дел мешает эффективному государственному управлению, и в целом ставит под вопрос качество работы системы разделения властей в России.
Если обратиться к реальной ситуации, то можно заметить такую особенность президентской власти в России, как наличие у главы государства так называемых «скрытых полномочий», что было признано на уровне Конституционного суда [6]. Как известно, нормативное регулирование института президентства осуществляется на основе Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, а также подзаконных актов. Согласно В. В. Комаровой, под скрытыми полномочиями понимаются те полномочия Президента, которые прямо не названы в Конституции или в федеральном законодательстве, но вытекают из расширительного толкования содержащихся там норм, а также полномочия, вытекающие из актов самого Президента (санкционированное законодательной властью расширение полномочий на основании актов Президента). В.В. Комарова отмечает, что идёт последовательный процесс институционализации скрытых полномочий, их расширения через законодательство и подзаконные акты. Как следствие, образуется разрыв между существующим на практике «режимом ручного управления» и сформулированной конституционной моделью института президентства. В качестве примера можно привести положения из Федерального закона от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4], которые свидетельствуют о том, что Президент занимается отнюдь не предусмотренным Конституцией решением ключевых, фундаментальных вопросов, а по сути выполняет функции исполнительных органов, вмешиваясь в конкретные, довольно узкие правоотношения - налицо уже упоминавшийся режим ручного управления. Оценивая данную ситуацию как не вполне соответствующую конституционно-правовым рамкам, В. В. Комарова предлагает для ограничения вмешательства Президента в решение точечных вопросов ввести процедуру одобрения им решений Правительства в той или иной сфере [9, с.19-20].
Ввиду разрыва между реально существующими и предусмотренными Основным законом полномочиями и компетенциями Президента встаёт вопрос об их конституционализации, то есть приведении правоприменительных актов и предпринимаемых главой государства действий в правовой сфере в соответствие с началами, заложенными в Конституции. Жестко, но вполне справедливо отмечает А. В. Зуйков, что на сегодняшний день конституционные полномочия Президента – это лишь «верхушка айсберга», большая часть которого скрыта от простого наблюдателя и имеет огромные размеры, но год от года только растёт, что не может не вызывать опасений за судьбу окружающих этот «айсберг» под названием институт президентства иные правовые институты. В качестве возможного решения данной проблемы некоторые учёные, в том числе А. В. Зуйков, предлагают создание отдельного Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», который бы содержал исчерпывающие формулировки компетенций и задач, возложенных на главу государства, исходя из тех направлений его деятельности, которые содержатся в конституционных нормах [8, с.24-25]. При этом в саму Конституцию необходимо внести поправку об обязательности принятия такого акта.
Кроме того, с целью ограничения всё усиливающийся власти Президента, высказываются мнения по внесению изменений в предусмотренные текстом Конституции положения о полномочиях главы государства. Так, А. А. Кондрашев, придерживаясь мнения о том, что в России установилась суперпрезидентская республика и полномочия Президента часто непосредственно проникают в сферы деятельности той или иной ветви власти, предлагает для преобразования её в смешанную лишить Президента права отменять акты Правительства, ограничить его в осуществлении правового регулирования, если в федеральном законодательстве нет положений относительно той или иной сложившейся ситуации, за исключением права принимать указы по конкретным вопросам на определенный срок, а также запретить осуществлять руководство федеральными органами исполнительной власти [10, с.41].
Учитывая всё вышенаписанное, можно сделать вывод о том, что Президент Российской Федерации играет весьма значительную роль в системе государственного управления, являясь, пожалуй, ключевой фигурой в руководстве государства. При этом он занимает вышестоящее положение по отношению к системе разделения властей, фактически не входя в неё, но оказывая значительное влияние на каждую из ветвей. Данное положение главы государства было подтверждено и местами расширено поправками к Конституции от 1 июля 2020 г.
Однако как показывает практика, сильная конституционная модель президентства подкрепляется наличием у него скрытых полномочий, вытекающих из расширительного толкования текста Основного закона, федерального законодательства и наделением главы государства полномочиями посредством его собственных актов. Как следствие, такой перекос в компетенциях главы государства может пошатнуть систему разделения властей, создаёт предпосылки для авторитарного режима, превращения республики из смешанной в суперпрезидентскую, поэтому во избежание злоупотреблений власти со стороны Президента необходимо четко и исчерпывающе сформулировать его полномочия, компетенции и функции в федеральном конституционном законе. Разрозненность актов, в которых на данный момент содержатся положения, раскрывающие правовой статус главы государства, беспорядок в нормативно-правовой базе Президента являются одними из важнейших факторов появления и расширения его скрытых полномочий.
Список литературы
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 01.04.2022).
- Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10.01.2003 N 19-ФЗ (последняя редакция) // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40445/ (дата обращения: 01.04.2022).
- Федеральный закон "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" от 12.02.2001 N 12-ФЗ (последняя редакция) // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_30387/ (дата обращения: 01.04.2022).
- Федеральный закон "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 03.07.2016 N 236-ФЗ (последняя редакция) // СПС КонсультантПлюс. URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200505/ (дата обращения: 01.04.2022).
- Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_346019/ (дата обращения: 01.04.2022).
- Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 N 10-П // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7552/ca1820d99f2c758e82d835816b28c0a34417dc33/ (дата обращения: 01.04.2022).
- Авакьян, С. А. Конституционное право России. Учебный курс учебное пособие: в 2 томах. Том 2 / С.А. Авакьян. — 5-e изд., перераб. и доп. — Москва: Норма: ИНФРА-М, 2021.
- Зуйков А. В. Институт президентства в России: конституционная модель, современные реалии и перспективы развития // Конституционный вестник. – 2008. – №. 1. – С. 19.
- Комарова В. В. Скрытые полномочия Президента России: вопросы теории и практики // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2018. №6 (46). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/skrytye-polnomochiya-prezidenta-rossii-voprosy-teorii-i-praktiki (дата обращения: 01.04.2022).
- Кондрашев А. А. Суперпрезидентская республика в России: Миф или реальность? // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2018. №6 (46). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/superprezidentskaya-respublika-v-rossii-mif-ili-realnost (дата обращения: 01.04.2022).
- Краснов М. А. Президент в системе публичной власти смешанной модели // Труды по россиеведению. 2018. №7. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prezident-v-sisteme-publichnoy-vlasti-smeshannoy-modeli (дата обращения: 01.04.2022).
- Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом – М.: Институт права и публичной политики, 2008.