Согласно положениям процессуального права, в части регламентации порядка рассмотрения гражданских дел в судах общей юрисдикции, прокурор наделяется правом обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов в отношении определённого круга субъектов, так называемый numerus clausus. Данный перечень устанавливается п. 1, 2 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [1] (далее – ГПК РФ).
В рамках указанного перечня представляется возможным выделить три группы лиц в защиту прав, свобод и законных интересов которых может обратиться прокурор. В частности, к категориям таких лиц относятся граждане, субъекты, представленные в качестве неопределённого круга лиц, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Следует так же отметить, что указанный перечень дополняется положениями Федерального закона от 17 января 1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" [2] (далее – Закон «О прокуратуре Российской Федерации»). Это обусловлено содержанием п. 4 ст. 27, в рамках которого закрепляется возможность подачи заявлений прокурором в интересах «значительного числа граждан». Помимо этого, устанавливается такое основание подачи указанного заявления в том случае, если права и свободы, в отношении которых существует нарушение стали характеризоваться, как «особое общественное значение». Исходя из изложенного, отчётливо видно, что в рамках положений Закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержатся такие основания, которые отличны от содержащихся в ГПК РФ. Прямое позитивное закрепление «значительное число граждан», а также «особое общественное значение» отсутствует в рамках статей ГПК РФ. Вместе с тем, дефиниции «неопределённый круг лиц» и «значительное число граждан» представляются неравнозначными. Таким образом, фактически образуется коллизия норм.
Однако, примечательно так же то, что Закон «О прокуратуре Российской Федерации» представляет собой общий закон по отношению к ГПК РФ, поскольку его положения адресованы всем лицам, имеющим статус прокурора, в то время, как последний регулирует деятельность прокурора в рамках гражданского судопроизводства. Указанное обусловлено правилами формальной логики, поскольку нормы общего характера направлены на урегулирование родовых общественных отношений, специальные же в отношении видовых. Исходя из чего надлежит руководствоваться принципом lex specialis derogat lex generalis. На то же указывается положениями ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Основным назначением описанной правовой конструкции выступает необходимость дифференциации правовой регламентации [3, С. 43, 172, 173].
Таким образом, у прокурора в рамках гражданского судопроизводства отсутствует возможность руководствоваться положениями п. 4 ст. 27 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в той части, в которой настоящая статья противоречит положениям ст. 45 ГПК РФ.
Трудности так же возникают с установлением содержания дефиниции «неопределённый круг лиц», что приводит к снижению эффективности защиты прав и законных интересов населения. Сказанное обусловлено отсутствием её позитивного закрепления. Несмотря на это, дефиниция «неопределённый круг лиц» упоминается во множестве нормативно-правовых актов. В частности, Законе РФ от 07 февраля 1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» [4], Федеральном законе от 13 марта 2006 N 38-ФЗ «О рекламе» [5] и т.д.
Среди попыток сформулировать содержание дефиниции «неопределённый круг лиц» в рамках доктрины, следует отметить, в частности, позицию, занимаемую А.М. Эрдлевским [6, С. 14] и В.В. Ярковым [7, С. 34]. Согласно настоящей позиции существенным признаком «неопределённого круга лиц» является такая множественность участников определённых материальных правоотношений, в рамках которой отсутствует возможность установить состав участников поимённо вне зависимости от времени такого установления.
Попытка сформулировать дефиницию «неопределённый круг лиц» предпринималась и в судебной практике. Так, в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 года [8, С. 34] пояснялось, что содержание дефиниции «неопределённый круг лиц» предполагает отсутствие возможности индивидуализации лиц, как истцов, разрешить по существу вопрос об их правах и обязанностях каждого в отдельности, а также указать в решении. Вместе с тем, следует указать, что данная попытка является единственной и вплоть до настоящего времени попыток сформулировать указанную дефиницию не предпринималось.
В рамках правоприменительной практики распространение получил подход, согласно которому ключевой признак дефиниции «неопределённый круг лиц» состоит в отсутствии возможности индивидуализации лиц, чьи права и законные интересы нарушены или могут быть нарушены впоследствии. Как следствие, ввиду отсутствия возможности индивидуализации указанных лиц, возникает непреодолимое препятствие при попытке ограничить перечень лиц, в отношении прав и законных интересов которых было или будет осуществлено нарушение. Из этого вытекает вероятность последующего изменения перечня указанных лиц во временных и пространственных рамках.
В качестве примера ошибочного толкования содержания дефиниции «неопределённый круг лиц» в рамках судебной практики представляется возможным привести вывод Шацкого районного суда в определении об отказе в принятии иска прокурора Шацкого района. Согласно позиции суда, существовала возможность установить круг лиц, в интересах которых выступал прокурор. Вместе с тем, судом не было учтено, что перечень учащихся, работников и членов преподавательского состава не является постоянным [9].
Имеют место также и случаи, когда прокуроры обращаются с исками в защиту интересов неопределённого круга лиц, когда необходимо признать недействительной сделку, применить последствия недействительности ничтожной сделки посредством двухсторонней реституции, об аннулировании записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в отношении муниципального недвижимого имущества [10].
В настоящее время получила распространение практика, в рамках которой к категории неопределенного круга лиц относятся потребители конкретного многоквартирного дома. Подобная практика создаёт предпосылки для активного использования прокурорами указанной возможности в соответствии с положениями ст. 45 ГПК РФ. При этом, согласно методическим рекомендациям Генеральной прокуратуры РФ, прямо указывается на использование прокурорами обращений в суд с иском о признании недействительным договора социального найма и приватизации жилого помещения, находящегося в аварийном состоянии и др. [11].
Следует отметить, что в рамках рассмотрения гражданского дела о защите потребителей конкретного многоквартирного дома, относительно защиты неопределённого круга лиц, суды указывают, что позитивное право не содержит зависимости правомочия прокурора на обращение в суд в защиту нарушенных прав граждан и реальной возможности осуществления защиты посредством личного обращения в суд каждым гражданином.
Примечательно в данном случае Апелляционное определение Пермского краевого суда от 14 ноября 2016 г. по делу № 33-13754/2016 [12], поскольку в рамках данного дела, суд посчитал, что круг лиц, в защиту прав и законных интересов которых было подано заявление прокурором, не подлежит определению, что обусловлено непостоянством круга лиц, которые являются пользователями жилых помещений и собственниками жилых помещений в многоквартирном доме.
Вместе с тем, представляется нецелесообразным отнесение собственников помещений многоквартирного дома к категории неопределённого круга лиц. Обоснованным заявление в защиту неопределённого круга лиц видится в том случае, если существует необходимость одновременной защиты прав и законных интересов наряду с пользователями жилых помещений в многоквартирном доме, а также других лиц, круг которых установить невозможно.
Защита, осуществляемая прокуратурой, в случае, если установление конкретного перечня лиц фактически невозможно, должна осуществляться в соответствии с указанным критерием.
Таким образом, во избежание ошибок судебной практики, при подаче искового заявления в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц, последнее, независимо от сферы нарушенных прав, должно содержать:
- обоснование, в силу которого невозможно установление поимённого перечня лиц, права и законные интересы которых подлежат защите;
- подробное и точное описание порядка действий, обязанность совершения которых может быть возложена судом на ответчика, и которая в результате исполнения последним позволит восстановить нарушенные права и защитить законные интересы неопределённого круга лиц.
Список литературы:
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 30.12.2021, с изм. от 10.03.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.03.2022) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. ст. 4532; 2022. № 1. ст. 42; Российская газета. N 2. 11.01.2022.
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2021) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 20.11.1995. N 47. ст. 4472; Российская газета. N 145. 05.07.2021.
- Черданцев А.Ф. Толкование права и закона. М., 2003. - 381 с..
- Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 11.06.2021) «О защите прав потребителей» // СЗ РФ. 15.01.1996. N 3. ст. 140; Российская газета. N 133. 18.06.2021.
- Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О рекламе» // СЗ РФ. 20.03.2006. N 12. ст. 1232; Российская газета. N 2. 11.01.2022.
- Эрделевский А.М. О неопределенном круге лиц в гражданском процессе // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. N 1. С. 10 - 14.
- Ярков В.В. Новые формы исковой защиты в гражданском процессе (групповые и косвенные иски) // Государство и право. 1999. N 9. С. 32 - 40.
- Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 11. С. 27.
- Обзор судебной практики по делам, связанным с обращениями прокурора в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК РФ // garant.ru URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/36043456/ (дата обращения: 07.04.2022).
- Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 05.02.2019 N 18-КГ18-268 от 5 февраля 2019 г. N 18-КГ18-268 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 07.04.2022).
- Методические рекомендации по организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при переселении граждан из аварийного жилищного фонда и капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах" (утв. Генпрокуратурой России 21.01.2019 N 71-16-2019) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.04.2022).
- Апелляционное определение Пермского краевого суда от 14 ноября 2016 г. по делу N 33-13754/2016 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.04.2022).