По смыслу Конституции Российской Федерации обеспечение общественной безопасности является одной из основополагающих задач существующей стратегии развития социально-политического направления России, что предопределяет дальнейшее совершенствование внутренней политики государства в области охраны общественного порядка [6]. Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет норму, в соответствии с которой органы местной самоуправления самостоятельно в пределах собственной компетенции обеспечивают организацию общественной безопасности и правопорядка. В несколько иной формулировке данная норма закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который управомочивает органы местного самоуправления реализовывать определенные законом вопросы местного значения силами муниципальной полиции муниципального района (п.8 ч.1 ст. 15) и городского округа (п.9 ч.1 ст.16).
Впервые о необходимости решения вопроса обеспечивания правопорядка в муниципалитете было заявлено в Указе Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка», в котором содержалась рекомендация о надлежащей разработке законопроектов в области комплексного подхода решения организации общественной безопасности и правопорядка вне структурных подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации. Подразумевалось, что такие законопроекты обозначат структуру и состав, методы и задачи, формы и функции муниципальных органов охраны общественного порядка. Аналогично предполагалось и взаимодействие с органами федеральной власти в области обеспечения правопорядка с условным признаком определения процесса контроля со стороны государства в отношении реализации подобных правомочий [7]. Данный нормативно-правовой акт послужил отправной точкой развития федерального законодательства в области муниципальной охраны общественной безопасности: во исполнение содержащихся в приведенном Указе Президента Российской Федерации положений Правительство Российской Федерации с 1996 года продолжало процесс совершенствования законодательной базы в сфере разработки ряда проектов федеральных законов, например, «Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации''». Приведенные законопроекты были восприняты с пониманием оправданной необходимости реформирования системы органов местного самоуправления, что послужило причиной проведения в конкретных субъектах России пилотных проектов по реализации вопросов местного значения, влекущих за собой создание муниципальных органов охраны общественной безопасности, правовым последствием которого явилось издание Указа Президента Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления».
Права и обязанности органов местного самоуправления, ответственных за координацию действий охраны общественного порядка на подведомственных им территориях, определялись, исходя из законодательства муниципалитета: за счет средств местного бюджета такие органы и (или) должностные лица были вправе рекомендовать подразделениям милиции (в ред. до 2011 года) выполнение задач, необходимых для поддержания правопорядка в пределах муниципального образования, при этом не вмешиваясь в уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную деятельность, а также в производство по делам об административных правонарушениях. Органы местного самоуправления, участвующие в решении подобных вопросов, очевидно, находились в подчинении Министерства внутренних дел Российской Федерации, а стратегия реализации отдельных положений пилотных проектов контролировалось Министерством региональной и национальной политики Российской Федерации.
Проекты законодательных актов, исполняемые на определенных территориях, оказались абсолютно неэффективными: стороны, участвующие в осуществлении положений пилотных актов, не исполняли надлежащим образом возложенные обязанности, экономическое положение в муниципальных образованиях также свидетельствовало о невозможности финансирования органов местного самоуправления для реализации проектов, а преступность в пределах муниципалитетов резко возросла, поэтому было необходимо прекратить данный эксперимент в срочном порядке Указом Президента Российской Федерации от 2 июня 2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» [8]. Как итог, было выявлено, что не все субъекты Российской Федерации объективно были готовы к внедрению нового законодательства в муниципалитетах.
Причиной неудачного эксперимента, в частности, явилось недостаточное законодательное обеспечение в сфере осуществления политики охраны общественной безопасности в муниципальных образованиях, поэтому законодателем было выдвинуто предложении закрепить понятие «общественный порядок» и «муниципальные органы охраны общественного порядка», однако инициатива не была поддержана вплоть до 6 октября 2003 г., когда вступил в силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где стало необходимым определить конституционные полномочия органов местного самоуправления в области поддержания правопорядка и обеспечения законности на территории муниципалитетов.
Известно, что в 2011 году была реформирована система органов полиции изданием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», но вопрос о системе органов муниципальной полиции остался нерешенным. В 2014 году группа депутатов (С.М. Миронов, О.Н. Епифанова, О.А. Нилов, А.Г. Аксаков, И.А. Ананский, В.Г. Газзаев, В.К. Гартунг, А.Н. Грешневик, Е.Г. Драпеко и др.) снова вернулась к обсуждению ликвидации правового пробела в законодательстве Российской Федерации. Данным числом депутатов был разработан законопроект «О муниципальной милиции в Российской Федерации» [9]. 5 октября 2016 года приведенный проект Федерального закона был внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, однако 20 октября 2016 года обсуждение положений законопроекта было отложено с мотивировкой Правового управления ввиду того, что предусмотренные законопроектом положения возлагают на муниципальную милицию полномочия, дублирующие полномочия федеральных органов исполнительной власти. Более того, проектом не учтены изменения в законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей функций и полномочий Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы Министерству внутренних дел Российской Федерации (п.п. 25, 27 ст. 14 законопроекта), поэтому проект нуждается в существенной терминологической доработке.
Несмотря на то, что в законопроекте раскрывалось понятие «муниципальной милиции» и определялось пять основополагающих функций деятельности таких органов (ст. 4) 15 февраля 2018 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был отклонен данный проект Федерального закона по результатам голосования в количестве «за»: 15 депутатов, «против» 0 депутатов, «воздержалось» 0 депутатов, аргументировав это тем, что принятие и реализация Федерального закона повлекут дополнительные расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов и местных бюджетов, при этом финансово-экономическое обоснование к законопроекту не содержит сведения об объёмах таких расходов и источниках финансирования. После проведённого эксперимента ни финансовая ситуация в стране, ни экономическая ситуация не изменились, то есть не появилось возможности для создания муниципальной милиции. Однако в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта были сторонники, например, Емельянов М.В. из фракции «Справедливая Россия», утверждающий, что такое правовое внедрение приведет к снижению числа правонарушений в муниципальном образовании.
Стоит утверждать, что в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 83 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действуют нормы, регулирующие порядок деятельности муниципальной милиции (полиции) в соответствии с федеральным законом, определяющим такую деятельность, которого до сих пор не существует.
Таким образом, необходимо пересмотреть положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и привести законодательную базу в соответствие с этим Федеральным законом. Кроме этого, муниципальная полиция (милиция) поможет увеличить эффективность раскрытия потенциальных правонарушений и преступлений ввиду ограниченного круга вопросов местного значения и концентрации деятельности в пределах муниципального образования, что упростит задачу правоприменителям и сделает процесс обнаружения правонарушений или преступлений ускореннее.
Библиографический список
- Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. 01.07.2020 г.)
- Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
- Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (на момент 01.12.2021)
- Указ Президента Российской Федерации от 02.06.2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»
- Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»
- Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. — М: Юстицинформ, 2012.
- Овчинников, И. И. О Муниципальное право : Учебник и практикум для академического бакалавриата / И. И. Овчинников, А. Н. Писарев. — 3-е изд., перераб.
- О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 // Собр. законодательства РФ. 2000. Ст. 2386.
- Паспорт проекта Федерального закона № 621910-6 «О муниципальной милиции в Российской Федерации»: внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ (Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс»).