Источники правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок в РФ. Конкуренция федеральных законов.

Система правового регулирования государственных и муниципальных закупок формируется в Российской Федерации (далее – РФ) с конца прошлого века и затрагивает частные и публичные отрасли права. Тем не менее, недостатки правового регулирования данной сферы правоотношений сохраняются и сегодня, создавая проблемы его фактической реализации. Для более эффективного применения законодательных норм необходимо понимать, какие законодательные акты имеют приоритетное значение.

Правовое регулирование  государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации (далее – РФ) установлено в п. 3 части 1 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ-44) [11].

В соответствии с п. 1 ст. 525 и п. 1 ст. 763 «Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 № 14-ФЗ (далее – ГК РФ) основой осуществления закупки является государственный (муниципальный) контракт [6].

Законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд представлено Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, ФЗ-44, а так же иными федеральными законами, которые должны соответствовать нормам ФЗ-44 [7].

Следовательно, нормативное регулирование государственных и муниципальных закупок сочетает начала частного и публичного права. Гражданский и Бюджетный кодексы РФ, а так же ФЗ-44 формально имеют  равную юридическую силу, при этом каждый из законодательных актов устанавливает приоритет собственных норм, что приводит к их конкуренции и коллизиям правоприменения [13].

«Коллизии в праве - это всегда рассогласованность правовых норм, вследствие которой возникают негативные последствия для правоприменителей и участников регулируемых отношений» [1].

В правовой науке не прекращается обсуждение вопроса, к какой отрасли права принадлежит приоритетное регулирование закупок для государственных и муниципальных нужд.

В цивилистической науке сложились следующие точки зрения на нормативное регулирование контрактной системы закупок:

- нормативное регулирование контрактной системы закупок  является «автономным от существующего законодательства» и не тяготеет к гражданскому или административному праву [10, с. 29];

- нормативное регулирование контрактной системы закупок касается прежде всего эффективного расходования бюджетных средств, поэтому должно соответствовать положениям бюджетного права [12];

- регулирование государственных и муниципальных закупок является комплексным и затрагивает «отрасли административного, финансового (бюджетного) и гражданского права [3, с. 87];

- «поставка товаров для государственных нужд является одним из традиционных институтов гражданского права» [14];

- нормы, регулирующие отношения по закупкам и поставкам продукции для государственных нужд, представляют собой сложную систему: «ГК РФ устанавливает приоритет норм Кодекса перед нормами иных законов, регулирующих гражданские правоотношения» [5, с. 15], а ФЗ-44 работает в соответствии с ГК РФ и подробно регулирует правоотношения, связанные с заключением и исполнением государственного контракта [9].

- «при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, суды руководствуются нормами Закона о контрактной системе, толкуемыми во взаимосвязи с положениями ГК РФ, а при отсутствии специальных норм - непосредственно нормами ГК РФ» [8].

Проведем сравнительный анализ базовых положений конкурирующих законов.

Согласно положениям ст. 2 ГК РФ частное право регулирует, в том числе, отношения гражданского оборота [6]. Участниками гражданско-правовых отношений являются граждане и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Согласно определению Воронцовой А.А. «под гражданским оборотом понимается совокупность сделок и иных действий, предметом которых являются объекты гражданских прав» [4]. При этом ст. 129 ГК РФ устанавливает, что по общему правилу «объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому» [6].

ГК РФ предусматривает особенности правового регулирования закупок в виде поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд в § 4 гл. 30 ГК РФ и подрядных работ для государственных (муниципальных) нужд в § 5 гл. 37 ГК РФ. При этом основания и порядок заключения государственных (муниципальных) контрактов установлены ст. ст. 527 и 528 ГК РФ.

В качестве контрактных можно понимать гражданско-правовые отношения между государственными органами, иными субъектами публичного права, «определенными законом, и любыми физическими и юридическими лицами, участвующими в закупочных процедурах с целью заключения государственного (муниципального) контракта, в отдельных случаях - договора, и направленные на обеспечение государственных (муниципальных) нужд и нужд иных юридических лиц в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов» [15].

В силу ст. 1 «Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее – БК РФ) БК РФ регулирует отношения, опосредованные движением бюджетных средств [2]. При этом участники бюджетных правоотношений, осуществляя государственные (муниципальные) закупки, т.е. заключая сделки, вступая в договорные правоотношения, становятся участниками гражданского оборота, что вынуждает их руководствоваться принципами частного права и подчиняться нормам гражданского законодательства, как и любых участников гражданско-правовых отношений, т.е. «primus iter pares» («первым среди равных») выступает ГК РФ.

Отсюда можно сделать вывод о приоритете норм ГК РФ над нормами БК РФ. К области регулирования бюджетного законодательства можно отнести действия участников бюджетных правоотношений на этапах планирования закупок, подготовки, разработки и сдачи документации по закупкам, выбора способа проведения закупки, составления проекта государственного контракта.

Согласно положениям ст. 1 ФЗ-44 данный нормативный акт направлен на регулирование отношений по обеспечению государственных и муниципальных нужд в сфере закупок товаров, работ и услуг [11]. Целями такого регулирования являются, в том числе, эффективное использование бюджетных средств, а кроме того  создание баланса между участниками закупочных отношений с учетом особенностей участников, наделенных властными полномочиями, а так же субъектов публичной и частной формы собственности.

ФЗ-44 конкретизирует положения ГК РФ в сфере регулирования государственных (муниципальных) закупок, являясь специальной нормой по отношению к ГК РФ.

В российском праве устоялся принцип: «специальная норма имеет приоритет перед общей» [1], поэтому специальный закон является исключением из диспозитивных правил ГК РФ. Тем не менее, в абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ отмечено, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу» [6]. Специальные нормы ФЗ-44 могут конкретизировать общие нормы ГК РФ, но не противоречить им. Кроме того,  в абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ установлено, что «к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной параграфом 4, применяются иные законы» [12], в том числе ФЗ-44, а в ст. 768 ГК РФ прямо установлено, что к «отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим Кодексом, применяется ФЗ-44 о подрядах для государственных или муниципальных нужд» [6]. Поскольку приведенные нормы ст.ст. 525 и 768 ГК РФ не подразумевают автономии воли субъектов правоотношений государственной (муниципальной) закупки, выраженной в форме договора поставки или подрядных работ, они имеют императивный характер. Данные нормы закрепляют позитивное правило поведения, которому необходимо следовать. Поэтому специальный закон о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд (ФЗ-44) целесообразно применять, если есть пробел в соответствующей норме ГК РФ.

Исходя из изложенного, можно сделать следующие выводы.

1. Основным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере государственных и муниципальных закупок является ГК РФ.
2. ФЗ-44 содержит специальные нормы, конкретизирующие гражданско-правовое регулирование с элементами публичного права с учетом специфики правоотношений закупок для государственных и муниципальных нужд.
3. Применение положений ФЗ-44 возможно в случае, если отношения по поводу государственной и муниципальной закупки не урегулированы нормами ГК РФ.

Список литературы.

1. Бычков А.И. Коллизии норм права // СПС КонсультантПлюс. 2021
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 22.12.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) // СПС КонсультантПлюс. 2021
3. Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 82-91
4. Воронцова А.А. Гражданский оборот // СПС КонсультантПлюс. 2021
5. Гапанович А.В. Сфера применения и пределы регулирования Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Право и экономика. 2009. № 8. С. 10 – 15
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 28.04.2020) // СПС КонсультантПлюс. 2021
7. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: научно-практический комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (постатейный) / А.Е. Кирпичев, В.А. Кондратьев, Б.Е. Кошелюк и др.; под ред. Б.Е. Кошелюка. Москва: Проспект, 2019. 944 с. // СПС КонсультантПлюс. 2015
8. Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017) // СПС КонсультантПлюс. 2021
9. Седьмой Пермский конгресс ученых-юристов. Пермь, 18 - 19 ноября 2016 г.: сборник научных статей / В.В. Акинфиева, Л.А. Аксенчук, А.А. Ананьева и др.; отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. М.: Статут, 2017. 592 с. // СПС КонсультантПлюс. 2021
10. Соломонов Е.В., Юрицин А.А. Субординационный механизм правового регулирования отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения публичных нужд // Вестник Омской юридической академии. 2016. № 1. С. 24 – 29
11. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // СПС КонсультантПлюс. 2021
12. Финансовое право: учебник / А.Р. Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М.: Контракт: Волтерс Клувер, 2011. 792 с. // СПС КонсультантПлюс. 2021
13. Цатурян Е.А. Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики: монография. Москва: Статут, 2020. 224 с. // СПС КонсультантПлюс. 2021
14. Шевченко Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Томск, 2001. С. 40. С. 30. URL: https://viewer.rusneb.ru/ru/000200_000018_RU_NLR_bibl_463326?page=30&rotate=0&theme=white (дата обращения: 04.03.2021)
15. Шмелева М.В. Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 12. URL: https://www.dissercat.com/content/grazhdansko-pravovoe-regulirovanie-kontraktnykh-otnoshenii-pri-gosudarstvennykh-i-munitsipal (дата обращения: 03.03.2021)