Вопрос участия населения муниципальных образований в реализации местного самоуправления остается одной из первостепенных проблем для российских исследователей. Актуальность заключается в необходимости ступенчатого изменения местного самоуправления и увеличения эффективного воздействия народа в демократическом обществе. Современная практика свидетельствует о растущей склонности горожан к активному решению проблем местного значения. Данный круг дел близок и понятен жителям, так как связан с поддержанием жизни муниципалитета, созданием в них комфортной жизни для населения. Ученые отрасли муниципального права отмечают, что без гражданского участия невозможно успешно решить задачи местного самоуправления.
Однако для муниципальной демократии характерно не только непосредственное участие граждан в местных делах, но и возможность их влияния на принятие других решений местными властями. Основу этого составляет гласность, являющаяся ключевым принципом организации местного самоуправления. Под ним подразумевается максимальная открытость в деятельности ОМСУ, недопустимость замалчивания каких-либо действий и тому подобное.
В иностранных государствах на данный момент сформировалось и действует множество инструментов для активизации населения в жизни местной автономии и реализации форм непосредственного участия. С этой целью практикуется создание специальных советов, групп, комитетов, в состав которых входят граждане муниципального образования, что по своей структуре напоминает систему в Российской Федерации. Например, в Ирландии создаются так называемые комитеты по стратегической политике для вовлечения населения в процесс принятия конкретных решений и проведения консультаций по наиболее важным вопросам местного значения. В соответствующие комитеты входят, помимо членов местных советов, представители населения, которые участвуют в подготовке предложений по определенным сферам местной деятельности: охране окружающей среды, жилищному строительству, культуре, транспорту и т. д. Это действительно является хорошим примером для нашего общества.
Самая испытанная и востребованная форма участия россиян в местной жизни - это публичные слушания. Именно в такой форме каждый житель имеет право выражать свое мнение, представлять материалы для обоснования своего мнения, вносить письменные предложения, комментарии и замечания для внесения их в протокол слушаний. Как отмечает Екатерина Шугрина (ведущий научный сотрудник Центра местного самоуправления Института управления и регионального развития РАНХиГС), в разных регионах активность населения разная, однако можно с уверенностью сказать, что люди заинтересованы в том, чтобы их позиция должным образом была донесена до властей. Автор приводит данные Министерства юстиции России, согласно которым в 2014 году на муниципальном уровне было проведено 66 тысяч публичных слушаний. В то время как в 2007 году количество составляло более 47 тысяч. Такой рост говорит нам о совершенствовании рассматриваемого правового института. Говоря об общей характеристике публичных слушаний, стоит отметить, что как раз они и составляют школу демократии и являются дополнительным каналом вовлечения населения в местные дела.
Считается важным выделение целей и задач публичных слушаний. Ими являются: информирование общественности и органов местного самоуправления о фактах и мнениях по обсуждаемым вопросам местного значения, выявление и признание мнения населения о проектах отдельных актов муниципального образования осуществление связи, диалога ОМС с общественностью муниципального образования, оказание влияния общественности на принятие решений органами местного самоуправления. Муниципальная практика показывает, что общественные слушания проходят несколько раз в год. Как правило, два раза в год на общественные слушания представляются: проект бюджета местного самоуправления и отчет о его исполнении; любые изменения в уставе МО; проекты планирования, правила землепользования, программы муниципального развития. Этапы проведения публичных слушаний состоят из организации экспозиции проекта и информирования жителей, проведения собрания, сбора предложений и замечаний, например, по поводу какого-либо проекта.
Порядок подготовки и реализации описываемой процедуры неоднократно апробирован на практике. Основные требования к публичным слушаниям регулируются ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N
131-ФЗ «Об общих правилах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Изучая данную тему, мы выяснили, что на практике, когда некоторые вопросы организации публичных слушаний не урегулированы юридически, например, связанные с недостаточной вместимостью помещения для их проведения, органы МСУ пытаются найти компромиссы для соблюдения требований законодательства. Так, при назначении общественных слушаний по проекту генерального плана городского округа «Город Йошкар-Ола», рассчитанного на применение более десяти лет, оргкомитет столкнулся с проблемой выявления мнения не только жителей города. В связи с невозможностью собрать всех заинтересованных жителей одновременно для обсуждения проекта генерального плана, Собрание депутатов городского округа Йошкар-Ола назначило отдельные общественные слушания для каждой территориальной единицы, входящей в состав городского округа.
Принятый по итогам данных обсуждений нормативный акт позволил в короткие сроки выявить мнение жителей по значимому вопросу функционирования муниципального образования, собрать и изучить предложения населения, что впоследствии создало условия для дальнейшего утверждения генерального плана с учетом рекомендаций общественных слушаний. На наш взгляд, этот прецедент должен найти правовое решение в положениях об общественных слушаниях муниципальных образований в следующем правиле: «Если невозможно провести общественные слушания в одном месте из-за недостаточной вместимости залов, они могут быть проведены в отдельных территориальных единицах муниципального образования». Данный пример показывает, вероятно, значимость гражданской позиции для местной власти по вопросам, выносимым на обсуждение.
Реализация принципа открытости в работе органов местного самоуправления становится нормой муниципальной деятельности, объективной реальностью. Местные власти и чиновники стремятся расширять формы наиболее эффективного взаимодействия с жителями городских сообществ, понимая, что создание доступной информационной среды в конечном итоге повлияет на готовность и осознанность граждан участвовать в решении социально-значимых проблем. В этом смысле принцип открытости - серьезный правовой инструмент, обеспечивающий конструктивное взаимодействие городских властей с горожанами и общественными образованиями и является важным этапом в установлении соответствующего уровня законодательства.
Важно отметить значимое упущение в законодательстве. Таковым является отсутствие правила о минимальном количестве жителей, участвующих в публичных слушаниях, при котором они считаются действительными. В такой ситуации явка даже 2-3 граждан, проживающих в муниципальном образовании, позволяет проводить общественные слушания и принимать рекомендации по их результатам. Этот правовой пробел неоднократно привлекал внимание ученых. Итак, Е.А. Незнамова считает, что законодательство должно включать положение, обеспечивающее участие значительного числа жителей в общественных слушаниях, и при этом внести изменения нужно не в федеральный закон, а, возможно, в регламенты публичных слушаний каждого МО.
Примечательно, что рекомендации общественных слушаний не обязывают к чему-либо представительный орган, принимающий муниципальный правовой акт. Зачастую, как показывает практика, они являются процедурной формальностью. Проанализировав современную действительность в организационной сфере, мы выяснили, что представительный орган при решении того или иного вопроса ограничивается стандартной формулировкой: «Учитывать рекомендации общественных слушаний». В данном случае существенно нарушаются важнейшие элементы принципа гласности местного самоуправления - учет мнения населения при принятии решений муниципальным органом и его способности влиять на развитие местного самоуправления, решения местных органов. В нынешних условиях такая правовая лазейка не только некорректна, но и становится преградой, по которой нарушаются инициативы населения. Для устранения правового пробела возможно внесение дополнения в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Рекомендации публичных слушаний принимаются во внимание представительным органом муниципального образования при издании соответствующего правового акта муниципалитета. Если их невозможно учесть, представительный орган обязан направить участникам слушания мотивированное решение с указанием причин отклонения предложений граждан».
Перспективы внесения такого нововведения в законодательство вполне обоснованы. Они продиктованы муниципальной практикой и значительно расширяют реальные возможности участия граждан в решении жизненно важных для них вопросов местного значения. При этом публичные слушания должны являться реальным инструментом учета мнения населения при принятии решений.
Проведенный нами анализ публичных слушаний в контексте принципа гласности местного самоуправления показывает, что в настоящий период все более обретает актуальность тенденция к созданию правовых условий для вовлечения населения в решение местных проблем, что вполне очевидно и необходимо при народной демократии. Сегодня мы можем говорить о появлении новой концепции местной автономии, которая ставит на первый план население и гражданские институты. Теоретической основой для продвижения этой концепции является принцип открытости и гласности МСУ. Его правовой ресурс гарантирует публичность деятельности органов местного самоуправления, доступность сведений для населения, отсутствие информационных барьеров.
Таким образом, самая испытанная форма муниципальной демократии - это публичные слушания. Однако наш анализ выявил ряд юридических лазеек, которые отрицательно сказываются на участии населения в публичных слушаниях и, следовательно, в народовластии. Конечно, чрезмерное регулирование порядка их проведения может привести к нежелательной бюрократизации соответствующих процедур. Рассматривая тему через призму социальной действительности, мы понимаем, что наличие пробелов в правовых актах не способствует правильной практической реализации муниципальных публичных слушаний. Устранение правового недостатка будет способствовать большей прозрачности процессов, происходящих на местном уровне.
Список литературы:
- Антонова Н.А. Участие населения в правотворческом процессе муниципальных образований: реальность или фикция? // Юридический мир. 2009. N 7. [С. 31.]
- Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М.: РАГС, 2009. [С. 106.]
- Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006. [С. 427.]
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 19.11.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- Шугрина Е.С. Возможные направления повышения эффективности деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 3. [С. 23.]