Аннотация: в статье рассмотрены этапы формирования муниципальной собственности на землю.
Ключевые слова: муниципальная собственности на землю, земельный участок, право муниципальной собственности.
В истории России вопрос о земле ставился и решался принципиально по-разному, в зависимости от менявшегося государственно-правового строя: от отрицания частной собственности на землю до формирования земельного рынка в современных условиях хозяйствования.
Право муниципальной собственности означает принадлежность муниципальным образованиям (например, городским и сельским поселениям) имущества (п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее по тексту – ГК РФ). Но такая принадлежность имущества не может существовать in abstracto (абстрактно), оно «закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления» (п. 3 ст. 215 ГК РФ).
Стоит отметить, что такое правовой режим права муниципальной собственности существовало не всегда, а потому крайне необходимо проследить процесс формирования права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве, то есть обратиться к вопросу генезиса такого права и его развития на протяжении истории России.
История вопроса развития права муниципальной собственности на земельные участки в том виде, в котором оно понимается в современной российском земельном законодательстве, начинается со времен правления Екатерины II, а именно с принятия важнейшего законодательного акта той эпохи – Жалованной грамоты городам, или Грамоты на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 года. Городам как муниципальным образованиям (в современной понимании) принадлежали законно земли и другие объекты недвижимости, будь то сады, поля, луга, реки
Одним из важнейших документов для местного самоуправления того времени стало Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. Для решения вопросов местного значения были созданы земские учреждения, обладающие самостоятельной властью только в рамках выделенных им предметов ведения, они не могли осуществлять правовое регулирование за пределами их предметов ведения, органы исполнительной власти в лице полиции подчинялись министру внутренних дел.
Существенные изменения права муниципальной собственности на земельные участок произошли после Октябрьской революции 1917 года. Во время II съезда РСДРП партия предложила аграрную программу, содержание которой отличалось у большевиков и меньшевиков. Большевики включили в программу «требование конфискации всех помещичьих, государственных, удельных, церковных и монастырских земель, а также национализации всей земли в стране, т.е. передачи ее в собственность государства. Меньшевики выдвинули программу муниципализации земли, т.е. передачи конфискованной помещичьей земли в собственность местных органов власти при сохранении мелкой крестьянской собственности на землю».
В действительности был воплощен план большевиков после Октябрьской революции посредством закрепления положений аграрной программы большевиков в Декрете II Всероссийского съезда Советов о земле от 26 октября 1917 г. Именно с данного Декрета в первые годы Советской власти отменялась муниципальная собственность.
Таким образом, право муниципальной собственности зашло в тупик в процессе его эволюционного развития в России вплоть до развала СССР, поскольку право собственности на земельные участки принадлежало только государству (ст.2 Земельного кодекса РСФСР от 30.10.1922; ст.3 Земельного кодекса РСФСР от 01.07.1970).
До начала 90-х годов прошлого века муниципальные земли специально не выделялись, находясь в составе государственных земель; местные советы и исполкомы наделялись рядом полномочий по распоряжению единой и неделимой государственной собственностью. Например, исполнительные комитеты сельских Советов депутатов трудящихся предоставляли земельные участки из земель, не входящих в состав землепользования колхозов и совхозов, в пределах сельских населенных пунктов. Исполнительные комитеты районных советов уже могли предоставлять земельные участки из земель государственного запаса общей площадью до 10 га, а также из земель государственного лесного фонда в предусмотренных законом случаях. Соответствующие полномочия были у городских, областных, краевых, республиканских и вплоть до общесоюзных органов исполнительной власти (ст. 13 ЗК РСФСР 1970 г.). Предоставление земельных участков осуществлялось только в постоянное или временное пользование (ст. 11 ЗК РСФСР 1970 г.).
Перестройка советской политической и экономической системы в конце 80-х годов XX в. и возвращение к мировой цивилизации- обусловили существенные перемены и в отношениях собственности на землю. Впрочем, формирование муниципальной собственности на земельные участки и иные объекты недвижимости происходило в период развала СССР и построения нового государства - Российской Федерации весьма противоречиво. С одной стороны, согласно ст.44 Основ Гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г., имущество могло находиться в собственности гражданина, юридического лица, государства. Это означало, что субъектом права собственности не могли быть муниципальные образования ввиду отсутствия таковых. Муниципальная собственность на землю не упоминалась и в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. Согласно ст. 3 ЗК РСФСР 1991 г. собственниками земли могли выступать: государство в лице РСФСР и республик, входящих в ее состав, граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сельскохозяйственной предприятий и акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий.
Наиболее удачным нормативно-правовым актом, закреплявшим право муниципальной собственности в принципе, можно считать Закон РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 (ред. от 24.06.1992, с изм. от 01.07.1994) «О собственности в РСФСР», поскольку именно он впервые с момента утверждения Советской власти начал регулировать вопросы муниципальной собственности:
«Имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций) (п.3 ст.2).
Дальнейшее развитие положений о муниципальной собственности и местном самоуправлении было заложено Законом РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 (ред. от 22.10.1992) «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Теперь уже официально земля и земельные участки составляют экономическую базу местного самоуправления, тем самым распространяя право муниципальной собственности на земельные участки.
Вышеуказанными законами стало складываться российское земельное законодательство. Но процесс развития муниципальной собственности продолжился. В принятом Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальную собственность составляли «средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество».
Принятые законы, однако, не позволяли решить проблему разграничения земель публичной собственности вплоть до принятия в 2001 году Федерального закона от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Попытка такого разграничения предпринималась принятием Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», но безуспешно, ибо данное Постановление разграничивало государственную собственность на любые виды имущества, кроме земельных участков.
Окончательное и бесповоротное утверждение муниципальной собственности на землю, земельные участки было осуществлено посредством принятия ЗК РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ. В статье 19 урегулирована муниципальная собственность на землю.
Муниципальная собственность может распространяться только на конкретные земельные участки, а именно земельные участки:
«которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;
которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности».
Вышеприведенный перечень не ограничивается лишь этими земельными участками, так как в абз. 2 п. 1 ст.16 Земельного кодекса прямо указано на признание федеральными законами земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности.
Право муниципальной собственности на земельные участки претерпело значительные изменения в процессе развития в истории России, имея периоды подъема, падения, ликвидации.
Список литературы
- Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография. М.: Новый индекс, 2010. - 256 с.
- Декрет II Всероссийского съезда Советов о земле от 26 октября 1917 г. (утр. силу) / Декреты Советской власти. Т.I. М., Гос. изд-во полит. литературы, 1957.
- Закон РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 (ред. от 24.06.1992, с изм. от 01.07.1994) «О собственности в РСФСР» (утр. силу) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. – 1990. - № 30. – ст. 416.
- Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - № 44 (29 октября). – ст. 4147.
- Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с поправками от 14 марта 2020 г.) // Российская газета. – 1993. - № 237 (25 декабря).
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (утр. силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - № 35 (28 августа). – ст. 3506.
- О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. - № 44 (29 октября). – ст. 4148.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 40 (6 октября). – ст. 3822.