В организации местного самоуправления Российской Федерации предусмотрено множество форм прямого волеизъявления населения на местном уровне, что значительно предопределяет развитие институтов осуществления народовластия в муниципальных образованиях. Одним из таких институтов волеизъявления населения, проживающего на территории муниципалитета, является местный референдум, определенный в ст. 22 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако стоит отметить, что перечень вопросов, разрешенных для вынесения на такой местный референдум, закреплен в законодательстве Российской Федерации.
Определить вопросы местного референдума представляется возможным с точки зрения системного толкования федерального законодательства, регионального законодательства, а также актов органов и должностных лиц муниципального образования. Естественно, основополагающим нормативно-правовым актом, предопределяющим базовые принципы проведения референдума, является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 № 67-ФЗ. Данный нормативно-правовой акт непосредственно определяет круг вопросов, допускающих рассмотрение на местном референдуме – ч. 3 ст.12 содержит формулировку: «На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения», что означает исключительность характера вопросов, которые могут быть учтены для проведения местного референдума. Логично, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также закрепляет рассмотрение вопросов местного значения на местном референдуме в ч. 1 ст. 22 данного нормативно-правового акта. [6, c. 222-224]
Ученые неоднократно прибегали к факту определения перечня вопросов местного значения для рассмотрения их на местном референдуме, что повлекло за собой создание классификации таких вопросов по ряду признаков в зависимости от характера проводимого референдума:
- Императивный характер прослеживается в «обязательном» перечне вопросов, выносимых на рассмотрение местным референдумом: подобный перечень предусматривает те вопросы, которые необходимы для вынесения на голосование граждан с целью принятия решения;
- Диспозитивный характер можно отметить в отнесении вопросов местного референдума к «позитивному» и «негативному» перечню ввиду допустимости их рассмотрения: Олег Емельянович Кутафин акцентировал внимание на невозможности принятия решения населением определенного муниципального образования в силу невозможности их вынесения на местный референдум.
Позиция высших судебных инстанций также подтверждает существование классификации, предусмотренной О.Е. Кутафиным, в части отнесения некоторых вопросов к «негативному» перечню. Например, в Определении Конституционного Суда РФ от 25.02.2016 N 405-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Агафонова Андрея Георгиевича, Агафоновой Натальи Игоревны и других на нарушение их конституционных прав положением статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится информация о том, что вопрос о распоряжении муниципальной собственностью напрямую сопряжен с вопросами о принятии (об изменении) бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования, которые, безусловно, закрепляются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к «негативному» перечню. Как итог, местный референдум по вопросу распоряжения муниципальной собственностью стал проводить запрещается.
Более того, для более четкого осознания отнесения вопроса к «негативному» или «позитивному» перечню, необходимо прибегнуть к толкованию п. 53 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 № 67-ФЗ, в котором определяется следующая формулировка: «референдум - форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме». Сама сущность «наиболее важных вопросов» местного значения, по сути, является предметом для дискуссий в соответствии с действующим законодательством, ведь позиция высших судебных инстанций до сих пор не отвечает на определенный вопрос. Отметим, что до 2021 года в судебной практике ни разу не применялось основание о невозможности отнесения вопроса к «наиболее важным» в качестве признания вопроса местного референдума недопустимым. [5, c. 129-133]
К вопросу о проведении местного референдума в иностранных государствах систематически обращались ученые муниципального права. Особое внимание получил институт местного референдума в таких странах, как: Швейцария, Германия и Америка в связи с особым правовым режимом проведения данных форм прямого волеизъявления населения на местном уровне.
Швейцария, имея статус «Родины» референдумов, в современном мире к вопросам о местном референдуме подходит с учетом изменяющихся тенденций в обществе, а также при внедрении результатов научно-технической революции в жизнь, для упрощения порядка проведения местного референдума. Отметим, что 25 октября 2005 года в пределах муниципального образования (города) Бюлах, который находится в Швейцарии, органами местного самоуправления было принято решение о внедрении цифровизации в процесс проведения местного референдума: впервые во всем мире в городе Бюлах был проведен SMS - референдум, в ходе которого рассматривался вопрос об ограничении скорости передвижения автомобилей в черте города. Кроме этого, по полученным данным средствами массовой информации Швейцарии можно судить об успешности внедрения информационных технологий в процесс реализации формы прямого волеизъявления на местном уровне, именуемый местный референдум. На сегодняшний день в Швейцарии существуют два вида местных референдумов: обязательный и факультативный. Решения о допустимых вопросах, принятые Коммунной Ассамблеи, подлежат обязательному рассмотрению на референдуме. Этот институт способствует тому, что у местных жителей есть фактическое право осуществлять реальный и должный контроль над решением общинных вопросов, а иногда, определять размер выплачиваемой заработной платы различным категориям работников коммуны. Факультативные референдумы, скорее, носят совещательный характер, в результате которого орган местного самоуправления принимает окончательное решение по вопросу, рассмотренном на местном референдуме.
Иногда вызывает множество вопросов проведение местного референдума в Соединенных Штатах Америки, где, в свою очередь, определено три основных вида такого волеизъявления: обязательный, консультативный, а также референдум, проводимый по инициативе избирателей. Процедура обязательного, в свою очередь, утверждается или изменяется муниципальной хартия, а инициатором местного референдума является соответствующий совет. Консультативный референдум применяется довольно редко в сравнении с обязательным и не является императивным для муниципалитета, если жители, обладающие избирательным правом, не одобрили предлагаемый для рассмотрения проект решения. Референдум, проводимый по инициативе избирателей, также обладает несколькими специфическими признаками: жители муниципального образования направляют в муниципалитет петицию о рассмотрении и принятии конкретного решения для реализации рассматриваемого вопроса. Однако здесь существует некая «подушка безопасности» данной формы непосредственного волеизъявления, т.к. проект, отклоненный органами местного самоуправления, не игнорируется, а обычно выносится на референдум.
Зарубежная и отечественная практика проведения местного референдума выработала определенные требования к проведению такого референдума. Так, вопросы, рассматриваемые на референдуме жителями, или их совокупность принято называть формулой референдума. Подобный перечень вопросов предполагает учет как положительного, так и отрицательного мнения избирателя, а также выбор из нескольких возможных решений. Будет принято то решение, которое собрало большее число голосов избирателей по сравнению с другими вариантами. В этом и прослеживается непосредственное участие населения в осуществлении самоуправления на территории муниципального образования. Законодательство Российской Федерации в области местного самоуправления нельзя однозначно назвать совершенным, так как существуют правовые пробелы, необходимые для устранения. Ввиду этого можно предложить законодателю устранить подобные правовые коллизии путем закрепления нормой закона решений спорных вопросов, а также установления правовой определённости и развития института прямой демократии в России. [7]
Библиографический список
- "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 19.11.2021, с изм. от 23.11.2021) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
- Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
- Определение Конституционного Суда РФ от 25.02.2016 № 405-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Агафонова Андрея Георгиевича, Агафоновой Натальи Игоревны и других на нарушение их конституционных прав положением статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
- Дербишайр Д. Д. «Политические системы мира». - М: РИПОЛ КЛАССИК, 2004. - С. 402
- Алебастрова И.А. «Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие».- М.: Юрайт, 2009. - С. 222-224
- Шудра О.В. «Местный референдум: организационно-правовые требования», предоставлен системой «Гарант»